La estrategia de producción representa un aspecto central de un Modelo Industrial de Desarrollo. Por eso, en este artículo nos parece adecuado presentar algunos hechos sobre el mismo, de manera complementaria a lo señalado sobre la organización industrial.
Estrategia de producción
A pesar de inscribirse en un contexto político desfavorable, entre 1930 y 1936 la FMA llevó adelante una experiencia muy importante. En ese entonces, se puso en práctica un “programa” que no sólo apuntó a la fabricación de aviones de origen nacional, sino que ensayó una suerte de campaña publicitaria enfocada en subrayar las cualidades de los aviones con la finalidad de poder comercializarlos. Así surgió una línea aérea llamada Aero Argentina que estableció una ruta entre Buenos Aires y Córdoba. Es oportuno decir que en este emprendimiento subyacía embrionariamente la idea de transformarla en la empresa que adquiriera en un futuro los aviones de la FMA. Si en los inicios la producción bajo licencia había permitido un importante aprendizaje para el personal, este nuevo desafío implicaba aún más.
Sin embargo, las presiones de quienes se oponían a esta política se hicieron sentir. Sus reclamos fueron en aumento generándose una situación de virtual enfrentamiento hasta llegar al año 1935, cuando se realizó una interpelación al ministro de Guerra en la Cámara de Diputados del Congreso Nacional cuyo resultado fue, a partir de 1936, el retorno a la fabricación bajo licencia.
Aquí es interesante hacer un paréntesis para volver por un momento al caso de Brasil para trazar un paralelo con una política que tiene una similitud particular con lo anterior, aunque naturalmente en otro entorno tecnológico. En el año 1975 el Ministerio de Aeronáutica de ese país creó a través del Departamento de Aviación Civil (DAC), el Sistema Integrado de Transporte Aéreo Regional (SITAR). El sistema dividía al país en diferentes regiones en las cuales una empresa específica atendía las rutas aéreas con el resto. Esta iniciativa fue apoyada por legislación de estímulo que al poco tiempo comenzó a evidenciar sus efectos. Esto no solo permitió demostrar la performance de las aeronaves, sino que estuvo acompañado por la compra obligatoria de las agencias y organismos estatales de parte de la producción de EMBRAER. Sobre la base de esta garantía en el mercado interno, la empresa se concentró en el mercado internacional.
Nuevamente en el caso de Argentina, otra experiencia para analizar son los efectos multiplicadores reales que fueron reflejo de la política que se implementó bajo la conducción del Brigadier San Martín. A propósito de los avances logrados bajo su dirección, se generó una red concebida en función de los criterios de la movilización industrial, conformando un sistema tecnológico basado en tres objetivos: “Crear (…) un núcleo de creación de conocimiento con capacidades de testeo y conexiones con la formación técnica y universitaria aeronáutica incrementando la sección de investigación y desarrollo (I+D); Desarrollar materiales locales y adaptarlos a las tecnologías existentes; Desarrollar una red de proveedores y promover la creación de industrias”. Entre los logros se observa el desarrollo, en forma planificada, de nuevas tecnologías y la generación de una red de industrias de apoyo, desarrollándose proveedores privados de partes de motor y de avión.
Hasta 1944 el criterio era el de construir íntegramente en la FMA las realizaciones que se hacían en sus talleres. Desde ese año, aunque por un breve período, se convocó a los privados a participar llegando a conformar en 1952 un polo constituido por 322 firmas. Según César Arreguez, “En su fundación el concepto de fabricación utilizado en la FMA fue vertical, todos los componentes se hacían dentro de la fábrica o se importaban pero no había una política de desarrollo de proveedores”.
En el nuevo esquema, los talleres privados eligieron las partes que estimaban en capacidad de producir tanto del avión como del motor. La Fábrica los asistió técnicamente y en algunos casos tuvieron apoyo financiero. Esta transformación posibilitó el nacimiento de pequeñas y medianas empresas metalmecánicas así como de sectores relacionados con la actividad aeronáutica que entregaron piezas, subconjuntos y conjuntos de planeador, motor, trenes de aterrizajes y otros componentes. El resultado fue que “este nuevo sistema reemplazó por un tiempo al sistema anterior, o mejor dicho al subsistema dependiente de los sistemas tecnológicos externos, en el cual solo se armaron aviones de diseño europeo o norteamericano bajo licencia y con la provisión de los insumos y piezas críticas”.
La situación brasileña
En el caso de Brasil, para comprender el perfil que caracterizó a esta industria son esenciales tres hitos que fueron delineando el camino que luego tomaría EMBRAER: en 1934 el Primer Congreso de la Industria Aeronáutica cuyo objetivo fue esbozar los lineamientos de una política de fomento para la aviación militar y civil, para la investigación tecnológica y la instalación de la industria aeronáutica en Brasil. En 1949 el Segundo Congreso produjo un documento que sostiene por un lado, la “necesidad del desarrollo de proyectos adaptados a las condiciones específicas brasileras”, pero que también atendiese las particularidades de la propia región, de Australia, Canadá y el continente africano. Por otro lado, propone una política de encomiendas por parte del Ministerio de Aeronáutica que permitiera generar economías de escala para los empresarios nacionales que atravesaban entonces un complejo escenario. En 1955 el Tercer Congreso, cuyo eje principal fue el análisis de las experiencias en el sector, manifiesta la preocupación por la falta de una planificación comercial que fuera capaz de garantizar la continuidad de las actividades con base en el mercado privado. En el debate, se reconoce al avión como el medio de transporte imprescindible para la integración nacional. Las distintas perspectivas coincidían en que el financiamiento del Estado era indispensable para el fomento de la industria.
El Bandeirante fue el avión que dio origen a EMBRAER. Este había sido fue un proyecto concebido en 1965. En aquel entonces, el estudio del “mercado potencial” indicaba que el transporte entre pequeñas ciudades era prácticamente desatendido por las grandes constructoras de aviones para fines de los años ‘60. En función de ello, constituyó una aeronave que además de atender las necesidades propias del país, se presentó como la única opción, al menos hasta ese momento, para otras regiones del mundo. Sus cualidades representaron la principal ventaja comparativa que facilitó, en el contexto de las crisis del petróleo de los setenta (1973 y 1979), el ingreso de la aeronave a los mercados europeos y norteamericano. Simultáneamente con el diseño del aparato, el núcleo fundador necesitaba definir según qué forma sería industrializada su producción. Por ello, al vuelo del primer prototipo en 1968 le siguieron los desafíos de la fabricación en serie. La necesidad de organizar una estructura empresarial con la capacidad de emprender esta tarea se hacía imprescindible. Roberto Bernardes dice que desde el principio se reconoció que era imperioso restringir la integración vertical en la fabricación, para evitar el riesgo de una fragmentación excesiva de las operaciones comerciales.
Entonces, el Directorio comprendió que la construcción únicamente de aeronaves militares (el Bandeirante fue diseñado como tal) era un modelo inviable en el mediano plazo. Frente a esta situación, se decidió la concentración en aviones civiles para respaldar la producción de aviones militares. Las Fuerzas Armadas de Brasil junto a la Federación de Industrias de San Pablo participaban desde 1965 del Grupo Permanente de Movilización Industrial, en el cual EMBRAER estableció una estrecha colaboración con empresas del sector privado brasileño, que proporcionaron una fracción cada vez mayor de los componentes finales.
La estrategia de acuerdos y alianzas que comenzó ya en 1970 y se extendió a lo largo de las décadas (incluyendo la experiencia con Argentina desde mediados de los ’80 hasta principios de los ’90 con el CBA123) coadyuvó progresivamente tanto en el perfeccionamiento de las propias capacidades, entre ellas las más modernas técnicas de producción en serie, hasta en sus posibilidades de exportar. Sobre lo primero debe subrayarse la importancia que tienen las relaciones entre empresas en este tipo de industrias, que involucran tanto instituciones y órganos reguladores nacionales e internacionales como a los propios gobiernos.
En el ingreso a los mercados europeo (1977) y norteamericano (1978) emergen puntos interesantes. En primer lugar, las ventajas de la interacción entre agencias gubernamentales en la consecución de un objetivo (en las negociaciones el Ministerio de Relaciones Exteriores fue un actor central por ejemplo), como así también el rol que juegan los Estados como sostén de sus empresas en el mercado mundial. En segundo lugar, se comprobó que la identificación de una aeronave concebida para las propias necesidades nacionales pudo articularse con un mercado en expansión. El mérito de la dirección de EMBRAER ha sido comprender las potencialidades de ese segmento y ser capaz de concentrarse en este para explotarlo, mientras desarrollaba en paralelo proyectos de aviones militares. Por último, cierta flexibilidad en la estrategia empresarial que supo adaptarse a necesidades que fueron irrumpiendo en el propio proceso.
En relación a los impuestos, resulta importante precisar en qué consistieron, ya que los mismos presentan aspectos positivos y negativos. Por un lado, la legislación que favoreció a la empresa fue el Impuestos a los Productos Industrializados (IPI) y una reducción del 4% del Impuesto sobre Circulación de Mercaderías (ICM). Sin embargo, la baja tasa del ICM perjudicó la competencia de sus productos con otras aeronaves importadas dentro de Brasil. En cuanto al IPI, se trataba de un gravamen federal, pero los compradores, fueran empresas o personas, no estaban exentos del pago del Impuesto sobre Servicios (ISS) que era de carácter municipal.
En virtud de este entramado fiscal que generó condiciones desventajosas para la comercialización dentro del país de la producción nacional y que aún en la actualidad no fueron superadas, ayudan a explicar el desbalance porcentual entre los aviones vendidos en el mercado interno y en el internacional. Es decir, la empresa utilizó los instrumentos que favorecían la exportación pero en el país estos mecanismos no eran tan favorables por lo cual pudo vender muchos más aviones en distintas partes del mundo que en el propio Brasil.
Conclusiones
En resumen, en este caso uno de los problemas centrales ha sido que la base industrial para fabricar ciertos subsistemas tecnológicos no estaba desarrollada localmente. En consecuencia, una parte significativa de los componentes y equipos necesarios provenían del exterior. Ello refleja las debilidades y limitaciones derivadas de la estrategia de industrialización por sustitución de importaciones que eligieron nuestros países.
En el caso argentino, se agrega a lo anterior que la “integración vertical”, estrategia que caracterizó gran parte de la historia de la FMA, revela una problemática que ya planteamos, esto es, su falta de conexión con la estructura productiva. De hecho, refleja el desarrollo aislado y la falta de integración como un rasgo común del primer ciclo de industrialización de este país.
