Unión por la Libertad, un partido de la Alianza PRO, en conjunto con el Instituto Maci y la fundación Atlas, convocaron recientemente al concurso de ensayos “Cecilia de la Torre” con un objetivo novedoso: a identificar las normas de cualquier orden y fuente cuya supresión del sistema legal argentino puede representar una mejora para los ciudadanos.
El tercer premio de la compulsa correspondió a un trabajo realizado por Pablo Luciano Potenze, miembro del staff de Gaceta Aeronáutica sobre la necesidad de derogar la Ley 19.030, de política aerocomercial.
A continuación copiamos el texto completo de la propuesta:
El gobierno nacional ha anunciado lo que denominó “revolución de los aviones”, un plan que busca duplicar la cantidad de pasajeros aéreos en cuatro años. Para ello ha dispuesto la realización de diversas obras de infraestructura, algunas pendientes desde hace décadas, y ha anunciado la apertura del mercado a la operación de nuevas empresas.
En los números de la macroeconomía, y esto las autoridades lo ven con claridad, es un desafío fácil, porque hay un gran desequilibrio entre la cantidad de pasajeros aéreos por habitante de nuestro país y los del resto de la región, con el agregado de que el PBI per cápita argentino es mayor que el de todos ellos, salvo Uruguay que es un caso muy particular.
Pero la propuesta oficial no incluye ninguna reforma del marco legal, y aquí es donde hace agua y ofrece flancos por donde sus detractores (fundamentalmente sindicatos de tierra y aire, nacionalistas a la antigua, enamorados nostálgicos de Aerolíneas Argentinas, y empresas de autotransporte) pueden penetrar sin problemas, mostrar incongruencias y bloquear más de una propuesta novedosa.
La legislación aeronáutica
La aviación comercial argentina se maneja con dos leyes (que en realidad son decretos-ley, porque no pasaron por el Congreso). La primera es el Código Aeronáutico (Ley 17.285), de 1967, sancionada por Onganía,[1] y la segunda es la Ley de política aérea (19.030), de 1971, sancionada por Lanusse[2].
Las fechas en que se redactaron estas normas indican que son anteriores a algunos hitos que cambiaron el transporte aéreo en el último medio siglo:
- Las crisis petroleras (1973).
- La desregulación norteamericana (1978).
- Las low cost (principios de los años 80).
- La desregulación europea (1992).
- La privatización de las empresas de bandera estatales (empezó en los noventa y quedan muy pocas).
- Generalización de los convenios multilaterales (empezó a mediados de los noventa)
- El traspaso de la aviación civil argentina a manos civiles (2008).
El Código aeronáutico no puede eliminarse de un plumazo sin generar problemas en el sector, aunque seguramente hay que hacerle profundas reformas, en las que quizás haya más cosas para agregar que para sacar, pero el caso de la ley 19.030 es distinto, porque la mayor parte de su contenido hoy es anticuado, innecesario, retórico o redundante con el Código. La propuesta es derogarla.
La historia de la ley
Aerolíneas Argentinas nació en 1950 como monopolio avalado por la Constitución de 1949. En 1956 la situación cambió y se permitió la operación de empresas privadas, creándose más de treinta compañías para explotar servicios aéreos, por lo general sin capital, manejadas por aficionados, sin más planes que cobrar subsidios, que no se pagaron. El resultado fue que, hacia mediados de los años sesenta, todas, menos ALA y Austral, habían quebrado[3].
La operación de una empresa estatal y empresas privadas en un mismo mercado exigía tener ideas, planes y legislación. No hubo nada de eso, pero sí hubo una tremenda pelea entre ambos sectores, que amainó temporariamente en 1971, cuando se promulgó la ley 19.030, que parecía un marco de referencia para la convivencia de Austral y Aerolíneas Argentinas. Normaba muchas cosas, pero, fundamentalmente, establecía un régimen para otorgar subsidios, disfrazados como compensaciones económicas por aplicación de tarifas no retributivas.
En realidad, la subsistencia de Austral se logró a partir del Decreto 1.119/71, sancionado tres días después, que canceló las millonarias deudas de la empresa privada con el Estado, y el régimen de complementación lo definió el Decreto 6.875/71, reglamentario de la ley.
Como se puede apreciar, antes que un marco de referencia de largo plazo esto fue una cuestión coyuntural de 1971.
La ideología de la ley 19.030
Cuando se autorizaron las empresas privadas en 1956, la idea de los empresarios privados era que Aerolíneas Argentinas desaparecería y ellos recibirían grandes subsidios. El lobby de los nacionalistas de la Fuerza Aérea impidió que esto ocurriera, pero no hubo ninguna decisión política firme para encarrilar el transporte aéreo, que entonces muy pocos entendían como sistema, era muy pequeño y no podía funcionar sin subsidios.
Quién mejor planteó la cuestión desde el punto de vista ideológico fue Juan José Güiraldes, que desde mediados de los años cuarenta impulsó la idea del poder aéreo unificado que fue adoptado por la Fuerza Aérea Argentina[4].
En 1958 Frondizi designó a Güiraldes presidente de Aerolíneas Argentinas, y desde ese cargo libró una verdadera guerra con las empresas privadas. Él sabía que no las podía derrotar, pero buscó limitar su actuación a ser empresas de alimentación en rutas de baja densidad de Aerolíneas Argentinas, que sería la gran empresa nacional a cargo del tráfico argentino doméstico e internacional[5].
Perdió su guerra y se tuvo que ir, pero las empresas privadas (que teorizaron poco) tampoco la ganaron. El ambiente fue muy tenso durante más de una década y así se llegó a la ley 19.030 que, bien leída, refleja el planteo de Güiraldes con algunas actualizaciones y varios eufemismos. Si vamos a ser estrictos, esa ley no se cumplió ni se hubiera podido cumplir nunca.
¿Se puede aplicar lo que manda la Ley 19.030?
Como vimos, la Ley 19.030 nació para encarar una cuestión coyuntural, en 1971. Por lo tanto presenta serios problemas para ser aplicada en la actualidad, aunque justo es reconocer que diversos sectores con poder, sobre todo los gremios tradicionales, la defienden, por la sencilla razón de que están más cómodos con el antiguo régimen.
A continuación destacamos los puntos que resultan más objetables de la norma, vista con ojos actuales.
Concepción del servicio aéreo. La ley ve al transporte aéreo como una oferta estática de servicios que debe satisfacer una demanda estática, enmarcado en una cuestión de desarrollo nacional, desestimando claramente la posibilidad de competencia y crecimiento a partir de ofertas dinámicas (arts. 9º, 32º, 51º). Más allá de que tenga sentido o no, la ley no menciona las libertades posteriores a la 5ª, otra muestra de anacronismo.
La ley sostiene (art. 3º) que se “asegurará” el servicio, un concepto muy de la teoría del poder aéreo, que justifica la existencia de Aerolíneas Argentinas, pero que ha sido usado para reclamar subsidios en varias oportunidades y tratar de justificar la operación de empresas inviables. Algo parecido pasa con la infraestructura (art 4º).
Privilegios a Aerolíneas Argentinas. Como parte de un sistema de pensamiento nacido en la inmediata postguerra, que consideraba que cada país debía tener una aerolínea estatal que mostrara su bandera por el mundo, esta norma da privilegios a Aerolíneas Argentinas, que son verdaderas ventajas competitivas difíciles de aceptar en un mercado abierto (art. 15º, 16º, 17º, 32º/b).
Aunque no lo dice de modo explícito, pone limitaciones a las empresas privadas que quedan restringidas a operar en rutas no troncales (arts. 32º, 38º y 39º). Esto nunca se cumplió en su totalidad.
Bilateralidad. Plantea que deben hacerse acuerdos bilaterales de tráfico. No habla de la posibilidad de que sean multilaterales, un concepto que entonces no existía (arts. 2º, 10º, 11º, 12º, 14º). Lo curioso es que admite la prestación de servicios sin acuerdo (art. 18º/b).
Subsidios. Es un tema que está encarado de modo confuso, y tiene la importancia necesaria para ser encarado con una norma específica, muy clara, que los limite, fije el objetivo de los mismos, de participación a las provincias y los haga absolutamente transparentes (arts. 5º y 6º). Fue reglamentado por el Decreto 6875/71.
Pero hay una falla grave en la aplicabilidad de la ley, porque los subsidios, desde entonces, pocas veces se pagaron siguiendo el mecanismo de esta ley que, por otra parte, sólo habla de subsidios nacionales, dejando de lado a las provincias[6].
Planes de rutas. Hay una obsesión en la ley por la definición de planes de rutas por parte del Estado, sin dejar ningún resquicio para que los operadores puedan adaptar las que juzguen convenientes (arts. 11º, 13º, 14º y 33º). Algo parecido pasa con los horarios (arts. 28º,29º, 30º y 47º).
Evidentemente hay un sustrato que busca no subsidiar rutas arbitrarias, pero eso no debe manejarse de este modo[7].
Más allá de la falta de dinámica y el anacronismo, el tema de los planes de rutas (o la falta de legalización de los mismos) fue usado para acelerar la caída de Austral Líneas Aéreas y su estatización en el período 1973/80).
Tarifas. La ley está pensada con el concepto de “tarifa oficial”, fijada por el Estado, fija e inamovible. Es un concepto quizás, válido para el tiempo de la “empresa oficial”, pero ha sido superado por el tiempo, ya que no permite una mínima operación competitiva y, menos que menos, servicios del tipo low cost. (arts. 22º, 23º, 24º, 25º, 42º, 43º, 44º, 45º y 46º). En un sistema sin tarifas oficiales algunos temas se vuelven abstractos (arts 26º y 27º)
Otras limitaciones
La ley mira a los transportadores privados como si fueran serpientes venenosas, necesarias para el equilibrio biológico, pero peligrosas. Por este motivo les impone varias limitaciones discutibles (art. 17º y 38º).
El vacío que dejaría derogar la Ley 19.030
Hasta aquí hemos analizado los problemas que genera la ley 19.030 para el desarrollo del transporte aéreo en el país y la conveniencia de su derogación, pero hay algunos temas que pueden quedar en un vacío legal.
Habida cuenta de que el principal problema que nos lleva a pensar en la derogación de la ley es la no adaptación de la norma al paso del tiempo, creemos que los temas operativos deberían manejarse por decreto (mucho más fácil de promulgar y derogar). Esto es lo que se hace en la práctica, a veces pasando por encima de la Ley 19.030 y el Código.
Adicionalmente, hay varias cuestiones tratadas en esta ley que son redundantes con el Código Pero hay algunos temas que deberían incorporarse la inevitable actualización del mismo, entre los que destacamos:
- Vuelos regulares y no regulares. Está pésimamente tratado en el Código y debe ser totalmente reformulado (arts. 19º, 20º, 21º, 40º, 41º de la ley 19.030)
- Confección de las estadísticas. Es una de las grandes falencias del sector (art 52º de la ley 19.030).
- Capacidad técnica y financiera. Está demostrado que cualquier aventurero puede conseguir permisos y concesiones para operar servicios aéreos en la Argentina, y hasta subsidios. Esto debe ser impedido con normas muy claras (arts. 34º, 35º, 36º y 37º de la ley 19.030 y 105º del Código). Está íntimamente ligado con el tema del porte de las aeronaves, que está muy mal legislado.
- Aviación de fomento. El caso práctico es LADE, que vuela merced a un decreto de 1940, cuya fundamentación ya era dudosa en ese entonces. Es necesario que haya alguna puerta abierta para este tipo de servicios, pero evitando que se eternicen o den lugar a negocios extraños (arts. 48º, 49º y 50º de la ley 19.030).
- Relaciones internacionales. El código ya dice algo en su artículo 97º, que debe ser ampliado incluyendo lo que tenga que ver con las nueve libertades. El artículo 31º de la ley 19.030 debe ser rescatado y ampliado en el Código.
Normas complementarias
Según Infoleg[8] hay 93 normas que complementan o modifican la ley 19.030. Muchas son coyunturales, otras fueron metidas a presión en relación con la privatización de Aerolíneas Argentinas y algunas tienen razón de ser. Para evitar las desprolijidades, tan caras a nuestra legislación, hay que hacer una revisión integral.
Notas:
[1] InfoLeg: Información Legislativa .
[2] InfoLeg: Información Legislativa .
[3] POTENZE, PABLO LUCIANO, La desregulación argentina de los años cincuenta, en LV-Lima Víctor, La Cumbre y Rosario, verano 2005/2006.
[4] Los primeros escritos de Güiraldes —que era militar— sobre el tema son de 1942. El artículo más claro es Poder Aéreo, sus factores, su indivisibilidad, escrito en colaboración con Juan Rawson Bustamante y publicado en la Revista Nacional de Aeronáutica, de octubre de 1949.
[5] Güiraldes escribió mucho sobre política aerocomercial. Probablemente donde mejor se explique esta posición sea Libro blanco sobre un falso dilema en política aérea, publicado por Aerolíneas Argentinas en 1959.
[6] Un detalle de los métodos utilizados en Argentina para pagar subsidios puede verse en POTENZE, PABLO LUCIANO, Subsidios y otras intoxicaciones.
[7] La cuestión de justificar políticamente los subsidios siempre fue complicada, y la normativa buscó poner algún límite al concepto de subsidiar cualquier ruta, por lo menos en el ámbito federal. A este respecto, el Código aeronáutico prevé la famosa audiencia pública, cuya verdadera función es analizar la “conveniencia, necesidad y utilidad general” de que se explote una ruta, (art. 102), aliviando así la decisión posterior de subsidiarla. En tiempos remotos, en los considerandos de las concesiones para prestar servicios, se indicaba que los solicitantes no habían pedido subsidios.
[8] InfoLeg: Información Legislativa.
