Los aeropuertos argentinos, que son una herramienta fundamental para el funcionamiento del país y estuvieron entre los primeros del mundo en ser privatizados, mejoraron muchísimo como resultado de este proceso, pero hoy enfrentan nuevos desafíos que requieren una redefinición de las reglas del juego.
Antecedente 1. Los ferrocarriles
Los ferrocarriles argentinos, que empezaron a funcionar en 1857 y fueron la herramienta básica para la consolidación de la nación, al punto que no puede imaginarse el funcionamiento del modelo agroexportador (y muchas otras cosas), sin ellos. Concretamente, sin ferrocarriles no hubiera habido país.
El sistema ferroviario creció de modo desordenado, con inversiones privadas (generalmente extranjeras) que tuvieron concesiones para prestar los servicios con garantía fiscal y también hubo ramales estatales. Las concesiones se fueron venciendo y renovando, las garantías eran distintas para los diversos ramales y era evidente que, a principios del siglo pasado, el sistema requería una actualización que pusiera reglas de juego claras para seguir funcionando, algo que llegó con la Ley Mitre (5315), de 1907 que estableció las condiciones en que funcionarían las concesiones y dio beneficios impositivos a las empresas, que regirían hasta 1947.
Este límite temporal, sumado a la crisis mundial y la guerra, hizo que las compañías redujeran su inversión en el sistema a partir de 1930, lo que llevó a una situación cuya única salida posible fue a la nacionalización apresurada del sistema, materializada por Perón en 1948. No hubo en ese momento planes para evolucionar, y comenzó un largo proceso de degradación del servicio.
Antecedente 2. La Hidrovía Paraguay-Paraná
La Hidrovía Paraguay-Paraná es un corredor natural de transporte fluvial de más de 3.400 km de largo, que se extiende a través de los ríos Paraná y Paraguay, y permite la navegación continua entre los puertos de Argentina, Brasil, Bolivia Paraguay y Uruguay.
El gobierno de Menem licitó, en 1995, la concesión de las tareas de mantenimiento, dragado y balizamiento del Paraná, la que fue adjudicada al consorcio Hidrovía, integrado por la empresa belga Jan de Nul y la argentina Emepa, por un plazo de diez años (hasta 2005). Estaba previsto que el contratista fuera subsidiado.
El contrato tenía diversos supuestos de prórroga, que se fueron ejecutando uno a uno hasta que la concesión venció definitivamente el 10 de septiembre de 2021, fecha en la que se hizo la Administración General de Puertos (AGP).
En todos estos años se intentó formalizar una nueva licitación, pero nunca se pudo. Como la AGP no tiene la maquinaria necesaria para el mantenimiento de la vía, se da la situación de que se siguen usando diversos materiales del antiguo concesionario. El caso aún está abierto, pero es evidente que no hubo una planificación de lo que pasaría el día después del vencimiento de la concesión, lo que llevó a prorrogarla por un plazo exagerado.
Estos antecedentes, separados por muchas décadas, nos muestran dos procesos que tienen grandes similitudes: un país que necesita imperiosamente de un servicio complejo y carece del capital y el know how necesarios para ponerlo en marcha y opta por darlo en concesión, con garantías y subsidios. La concesión se cumple (en el caso de los ferrocarriles no en todos los casos) y pasan los años, lo que significa cambios políticos, económicos y tecnológicos que se reflejan —o se deberían reflejar— en la explotación del servicio y las condiciones en que se presta.
Pero todos eligen la cómoda, y no piensan en el funcionamiento de los servicios después del vencimiento de las concesiones, y no hay modo de pasar ordenadamente a un nuevo sistema que refleje los cambios acaecidos. En ambos casos, el Estado volvió a hacerse cargo como último recurso.
La privatización de los aeropuertos
Promediando los años noventa del siglo pasado, los aeropuertos comerciales y las radioayudas estaban en manos de la Fuerza Aérea, que los administraba desde hacía décadas y era propietaria de la mayoría de los inmuebles, aunque algunos eran privados, provinciales o municipales. En total, había unas sesenta estaciones, de muy diversos tipos y con particularidades muy distintas. El estado general de toda la infraestructura era deficiente.
La política menemista tenía una sola respuesta para este tipo de problemas, que era privatizar, y de eso se empezó a hablar. El 24 de noviembre de 1995 se presentó un proyecto de reestructuración aeroportuaria, que preveía privatizar 59 terminales aéreas en dos grandes grupos liderados por Ezeiza y el Aeroparque. La idea era darlas en concesión por 25 años a dos operadores privados distintos que deberían modernizarlas sin aportes del Tesoro. Se hizo un proyecto de ley marco que presentó la cuestión como un gran negocio para el fisco, que ahorraría 1.100 millones en 25 años, y además se crearían 3.600 puestos de trabajo en cinco. La animosidad política en torno al tema fue muy grande
El proyecto de ley no prosperó y, en 1996, se hizo un nuevo proyecto que decidió concentrar las 59 estaciones en un solo concesionario.
Al igual que con otras privatizaciones de la época, se estaba buscando crear un negocio atractivo con total independencia de los resultados para las partes involucradas (operadores, pasajeros), porque no tenía sentido basar una actividad como el transporte aéreo, que en todo el mundo tendía a la liberación y la desregulación, en un sistema férreamente monopólico como el propuesto, con un único operador aeroportuario durante tres décadas. No hubo ley, y todo se decidió por decreto.
Había un gran desorden administrativo sobre la propiedad de los aeropuertos involucrados. Originalmente sólo se tenía la certeza de que podrían afectarse dieciocho y cuando salió el llamado a licitación, se pensaba que habría veintiocho aeropuertos como mínimo. Lo que nunca estuvo en discusión fue que las funciones de control del tránsito aéreo seguirían en manos de la Fuerza Aérea.
El elemento que definió la licitación fue el canon que cada oferente (fueron cuatro) ofreció pagar al Estado por la concesión, Resultó ganador, con una oferta de 171 millones de pesos (era tiempo de uno a uno) el Consorcio Aeropuertos Argentina 2000, formado por Assaeroporti (operadores del aeropuerto de Milán, 33%), Corporación América Sudamericana (CAS, Multimedios América, grupo Eurnekian, 33%), Ogden (Estados Unidos, 33%) y Riva Construcciones (1%). El contrato se firmó el 9 de febrero de 1998 y comprendía a 33 estaciones.
Los primeros tiempos de la concesión fueron complejos. El gobierno no entregó las estaciones como estaba pactado y AA2000, que no tenía capital para funcionar, debió prendar sus acciones para costear funcionamiento, los socios tuvieron varias peleas internas y, como si fuera poco, diecisiete días después de la transferencia de Ezeiza a AA2000 se produjo un incendio en el edificio principal del aeropuerto que limitó seriamente la operación por un tiempo.
Una de las obligaciones contractuales del concesionario era trasladar el Aeroparque a otra implantación dentro de los primeros siete años de vigencia del contrato pero, casi inmediatamente, AA2000 propuso modificar esa cláusula de los pliegos y, en cambio mejorar, y ampliar la estación aérea para que se mantuviera en servicio. El trasfondo económico de la idea era muy sencillo: era mucho menor la inversión para hacer esto, partiendo de lo existente, que hacer una infraestructura nueva en cualquier otro lugar.
De todos modos, el plan para Ezeiza que AA2000 presentó a la prensa en agosto de 1998 consideraba que Ezeiza absorbería todo el tráfico de Buenos Aires, con un horizonte de 41.000.000 de pasajeros anuales y 900.000 toneladas de carga en 2028. El acento estaba puesto en las grandes ampliaciones de pistas y edificios, algo perfectamente posible dadas las grandes reservas de terreno realizadas en 1945. Con un proyecto bastante flexible en previsión de los cambios las obras comenzaron en la segunda mitad de 1999, en conjunto con trabajos en Córdoba.
El siguiente conflicto fue con el ORSNA, porque AA2000 pagó tarde, mal y nunca los cánones a los que se había obligado. La autoridad hizo algunas quitas para compensar diversos gastos no previstos, pero el litigio judicializado duró años.
Por otro lado, desde 1969, el grupo Eurnekián comenzó un proceso de compra de las acciones de sus socios, llegando, en 2003, a controlar el 63% del paquete accionario, quedando el resto en poder de SEA (28%), Siemest, una empresa italiana (8%) y Riva Construcciones (1%). El próximo experimento financiero de AA2000 fue anunciar que sacaría a la bolsa un 20 o 25% de su capital, pero no pasó de palabras.
El rol del Estado
La función del Estado en el tema aeropuertos resultó un tema difícil, por un lado porque tenía las manos atadas con un contrato de concesión perverso, por otro porque hubo muchas presiones de todo tipo desde la política y desde las empresas y, por último, porque aunque hubiera habido decisión para anular el contrato (algo para lo que había buenos motivos por los incumplimientos del concesionario) no tenía una alternativa posible para continuar su explotación.
Durante la administración menemista se dio libertad de acción a AA2000, y se buscaron pretextos para justificar que el canon no se pagara, situación que se intentó revertir durante el gobierno de De la Rúa. Pero más allá del canon, hay que consignar que no se tomaron las decisiones de fondo necesarias, y la política general fue huir hacia adelante. En marzo de 2001 se tuvo la certeza de que el contrato debía ser renegociado y hubo un decreto al respecto.
Además de los problemas administrativos y financieros, el sistema aeroportuario tenía ab initio un conflicto llamado Aeroparque. Los pliegos decían que debía ser erradicado, pero nadie se animaba a poner en práctica esa decisión. En marzo de 2001 se hizo una audiencia pública sobre el tema, en la que pudieron hablar cerca de cien oradores y cuyo único resultado visible fue una demanda penal contra el presidente del ORSNA, acusándolo de “alterar un informe clave.
La puja entre el gobierno y AA2000 continuó, y el ministro de Infraestructura Carlos Bastos declaró el 4 de abril de 2001 que estaba en el peor de los mundos, porque las tasas cobradas por el operador eran altas, el canon también era alto y no se pagaba, y las obras no se desarrollaban como preveía el contrato, tras lo cual sugirió cambiar el esquema de inversiones fijas por otro que contemplara la marcha de la economía y el tráfico. En ese momento la deuda por cánones atrasados llegaba a 109 millones de pesos, mientras que AA2000 mantenía su reclamo por incumplimientos varios en 200 millones.
No obstante lo anterior, AA2000 completó una nueva terminal en Ezeiza, que fue inaugurada en junio de 2000, con la presencia de De la Rúa. Era edificio novedoso, muy superior a lo conocido en los aeropuertos locales.
Durante todo ese año se discutió qué hacer con el Aeroparque, sin que ninguna autoridad se animara a tomar una decisión, mientras AA2000 presionaba para no trasladarlo y hacía diversas obras visibles para los pasajeros que fueron reforzando la idea de que de allí no se movería.
Los otros aeropuertos
Además de los aeropuertos operados por AA2000, el sistema nacional estaba formado por alrededor de otras treinta estaciones que funcionaban con regímenes diversos (municipales, provinciales), incluyendo un pequeño grupo administrado por la empresa London Supply (El Calafate, Trelew y Ushuaia), que no hablaba de subsidios cruzados, como AA2000.
La provincia del Neuquén, que había retenido su principal aeropuerto, licitó en junio de 2001 su explotación, siendo adjudicado a Aeropuertos del Neuquén SA, una sociedad vinculada con AA2000, que se hizo cargo el 24 de Octubre de 2001, con un contrato por veinte años. En 2021 fue prorrogada por cinco años (sin aclarar muchos temas económicofinacieros), con opción a otra prórroga.
La de Santa Fe, otra que no aceptó la privatización, tomó diversas medidas para mejorar las instalaciones y la competitividad de los aeropuertos de Rosario y en menor medida Sauce Viejo. Tuvo algunos subsidios nacionales.
Finalmente San Luis construyó por su cuenta y con un presupuesto de quince millones de pesos (dólares) un aeropuerto internacional en Merlo, que se inauguró a fines de 2001 y cuya administración fue confiada por un tiempo a London Supply. Tuvo servicios diversos, sobre todo de temporada, y recién fue incluido en el Sistema Nacional de Aeropuertos cuando Aerolíneas inauguró sus servicios allí, a fines de 2022.
La renegociación
Habida cuenta de que el contrato de concesión firmado en 1998 era incumplible, Eurnekian se reunió con el presidente Duhalde el 22 de enero de 2002, sin resolver nada, pero AA2000 consiguió, después del fin del uno a uno, la dolarización de las tasas y una indexación de sus tarifas, algo que casi ninguna prestadora de servicios públicos conseguiría por años. Aerolíneas, sin embargo, siguió pagando en pesos.
Al mismo tiempo el ORSNA presentó una demanda judicial a AA2000 por incumplimientos con el Estado, que ascendían a 385 millones de pesos y su titular, según trascendidos, calificó al plan de inversiones de AA2000 de “mamarracho irrealizable” ante la Comisión de Transportes de la Cámara de Diputados y habló de un bajísimo grado de cumplimiento de las inversiones. Después de varias idas y vueltas, en agosto se formó una nueva comisión para renegociar el contrato de Concesión y buscar la solución de los reclamos y litigios.
Los operadores internacionales decían que Ezeiza era uno de los cinco aeropuertos más caros del mundo y hablaban de dejar de volar al país. AA2000 se defendía resaltando el modelo de concesión y la escala de su mercado.
Sobre el fin del año la Auditoría General de la Nación emitió un informe en el que denunció severos incumplimientos por parte de AA2000, incluyendo una deuda por cánones impagos de 467 millones de pesos, y recomendó al Poder Ejecutivo que, de persistir las anormalidades, rescindiera el contrato.
Aerolíneas Argentinas, por boca de Mata Ramayo, dijo que “la renegociación del contrato de aeropuertos (era) una vergüenza nacional”, agregando que AA2000 había ganado la licitación “con promesas que nunca cumplieron…. Lo normal es que cuando alguien no paga lo echen”.
Duhalde, cuatro días antes de dejar la presidencia, firmó el Decreto 1.227/2003 que modificaba las condiciones del contrato de AA2000 con el Estado, pero poco después de la asunción de Kirchner las cosas se complicarían con reclamos de legisladores que pidieron la anulación de la renegociación y un juez dictó la suspensión del decreto hasta que el tema no fuera tratado por la Comisión Bicameral de Seguimiento de las Privatizaciones, que no se había reunido en casi un año. Se estimaba que el incumplimiento con el plan de inversiones era de 270 millones de pesos. A principios de junio JURCA se sumó a los reclamos.
Kirchner creó una comisión que revisaría 61 contratos de empresas de servicios públicos, incluido el de AA2000, con lo que se anulaba sin decirlo el decreto anterior. Otro decreto suspendió el pago del canon en los términos modificados, y volvió al valor fijo del contrato original, continuando la renegociación.
La obras
Sin capacidad de financiación, AA2000 no podía hacer las obras que figuraban en el contrato y eran reclamadas por las comunidades locales. Sólo anunciaba pequeños trabajos como si fueran verdaderas ampliaciones
En mayo de 2006 se inauguró la ampliación del aeropuerto de Córdoba —.una de las labores del primer paquete de inversiones que se había demorado años. En el acto inaugural Kirchner elogió lo hecho, pero reclamó que la empresa de Eurnekian pagara sus deudas con el Estado.
Finalmente, el 6 de junio de 2006, se firmó un acuerdo con AA2000, ad referéndum de una audiencia pública y del Congreso. Sus principales puntos establecían que el Estado nombraría un director y un síndico, y el canon dejaría de ser una suma fija anual (171 millones de pesos) para convertirse en el 15% de los ingresos del concesionario, lo que significaba una reducción inmediata de su valor, a cambio de un incremento probable en algún momento futuro. También se redefinió el plan de inversiones.
El 27 de octubre de 2006 se realizó la audiencia pública para tratar la renegociación del contrato, con 81 oradores inscriptos. De alguna manera, esta audiencia fue una batalla de la guerra que en ese momento estaban librando las aerolíneas contra los aeropuertos del mundo, a los que calificaban de monopolios, y entre los oradores estuvo presente Giovanni Bissignani, CEO de la IATA. Era relativamente fácil atacar a AA2000, porque sus incumplimientos y su incapacidad financiera eran muy notorios, pero el Gobierno tenía la intención de mantener a este concesionario ineficiente, que sostenía que las aerolíneas estaban cartelizadas. IATA, ALTA y JURCA pidieron directamente la rescisión del contrato, agregando que el ingreso del Estado en AA2000 lo pondría en el doble papel de organismo de control y parte por controlar.
Pero, en el Congreso, la Comisión Bicameral de Seguimiento de las Privatizaciones dio un dictamen favorable y ambas cámaras aprobaron el acuerdo. Se reconoció una deuda de 1.200 millones de pesos de la empresa por canon impago, y una deuda del Estado con aquélla de 350 millones. La diferencia se pagaría con acciones hasta un 20% del capital de AA2000, lo que convertiría al Estado en accionista. Otro veinte por ciento sería colocado en la Bolsa. En el futuro el canon sería un porcentual de los ingresos empresarios. El plan de inversiones hasta el fin de la concesión (2028) se llevó a 2.000 de millones de dólares, que se financiaría con el 15% de los ingresos mensuales de Aeropuertos que irán a un fondo fiduciario específico. Habida cuenta de que el monto comprometido de inversión en 1998 fue de 2.228 millones de dólares, y descontando efectivamente realizada, significa un aumento moderado del compromiso del concesionario.
AA2000 destacó que había logrado el primer contrato de renegociación de servicios públicos aprobado por el Congreso, pero la alegría duró poco, porque, a principios de marzo, el fiscal nacional de Investigaciones Administrativos denunció que el nuevo contrato de concesión beneficiaba de manera “exorbitante” a AA2000, firma que había incumplido en forma “constante y palmaria” las obligaciones que asumió cuando ganó la licitación, pidiendo a continuación que se frenara la sanción del contrato, cuando sólo faltaba la firma de Kirchner para que fuera válido.
Con su plan de obras totalmente demorado e incumplimientos de todo tipo, AA2000 anunció, a fines de agosto de 2007, que había conseguido financiación internacional por 400 millones de dólares, que surgirían de una colocación de obligaciones negociables, que se destinarían fundamentalmente a obras comprometidas en Ezeiza y Aeroparque.
En noviembre la empresa presentó su nuevo plan de obras para Ezeiza que hablaba de atender a 13 millones de pasajeros anuales sobre la base de un crecimiento del 4% anual en los próximos diez años, una tasa muy baja, que no tenía en cuenta la necesidad de trasladar vuelos de Aeroparque por saturación de éste.
Nadie recordó, por otra parte, que el proyecto de ampliación, presentado en agosto de 1998, se había dicho que en 2005 la terminal de Ezeiza tendría facilidades para 34 millones de pasajeros anuales.
Una semana antes de dejar el poder, Kirchner firmó el Decreto 1.799/2007 por el que se aprobó la renegociación del contrato de AA2000 que se estaba discutiendo desde hacía tres años. Se acordaba que la confusa deuda con el Estado (estimada entonces en 570 millones de pesos), se pagaría por medio de un fideicomiso y la emisión de obligaciones negociables, papeles que, en una segunda etapa, el gobierno podría cambiar por acciones preferidas representativas de hasta el quince por ciento del capital empresario.
Adicionalmente, se preveía que el concesionario invertiría 2.000 millones de dólares y se obligaba a construir una nueva terminal en Ezeiza, con un presupuesto estimado de 250 millones de dólares a ser financiadas con otras obligaciones negociables a emitir por la empresa. El canon, que era fijo en la versión anterior del contrato, ahora pasaba a ser variable, como un porcentaje de las recaudaciones empresarias.
Aeropuertos Argentina 2000 logró, por medio de esta renegociación, blanquear sus reiterados incumplimientos del contrato original y, rápido para moverse en los medios, lanzó una campaña publicitaria basada en el lema “cumplimos con todos” (ver Aeropuertos Argentina 2000: Cumplimos con todos).
El viejo tema del pago en pesos o dólares de las tasas aeroportuarias, que había transitado por todos los estrados judiciales desde 2002, se cerró, en agosto de 2008, cuando la Corte Suprema falló a favor de AA2000, disponiendo que se pagara en dólares.
Las radioayudas
La Fuerza Aérea había retenido la responsabilidad sobre las ayudas a la navegación después de la privatización, pero los sucesivos presupuestos no le dieron los recursos necesarios para poner al día un sistema que tenía muchas deficiencias.
El tema llegó a la opinión pública mal, porque los medios lo presentaron como una suerte de circo de la inseguridad aérea, y los responsables nunca fueron capaces de explicar ni siquiera cuál era el problema y, como durante todo este período, hubo además varios conflictos gremiales con los controladores que no fueron reconocidos, la cuestión se hizo aún más críptica.
Como novedad, para solucionar parte de esto, en mayo de 2003, la Fuerza Aérea y la firma estatal INVAP firmaron un acuerdo para desarrollar un radar aeronáutico secundario de tecnología local y la construcción de once unidades en un plazo de cinco años a partir de la aceptación del prototipo. El costo, cercano a los 60 millones de pesos, sería financiado con recursos provenientes de las tasas aeroportuarias. El primero de estos radares se instaló para su etapa de prueba en el aeropuerto de Bariloche en marzo de 2005.
El tema se completó el 20 de mayo de 2004, cuando el ministro de Defensa anunció una inversión de 80 millones de dólares para comprar un sistema de radares de tres dimensiones, que serían instalados en la zona norte del país para controlar los vuelos ilegales. En agosto el mismo funcionario anunció que se había decidido que estos radares también los fabricara el INVAP, y por lo tanto se anularía la licitación internacional que todavía estaba en marcha.
El tema de las radioayudas, a cargo de la Fuerza Aérea, pasó por varas vicisitudes hasta que la ley 27.161 declaró, en julio de 2015, que la prestación de los servicios de navegación aérea era “servicio público esencial”, y creó la Empresa Argentina de Navegación Aérea Sociedad del Estado (EANA S.E.), con la misión de prestarlos.
En enero de 2008, el aeropuerto de Bahía Blanca, que había quedado fuera de la adjudicación original de 1998 fue concesionado a un consorcio liderado por la Corporación América. Por otro lado, en abril, concluyó la transferencia original de los aeropuertos a AA2000 con la entrega de la terminal de Jujuy, que todavía estaba pendiente por motivos difíciles de entender.
Dentro de las cosas atrasadas, en 2009, también se concesionó por veinticinco años el aeropuerto de Trelew pero esta vez a London Supply, que se comprometió a invertir quince millones de pesos e, inesperadamente, en mayo de 2010, la provincia de Santiago del Estero anunció que construiría un nuevo aeropuerto en Termas de Río Hondo, que se inauguró en 2012, se agregó al Sistema Nacional y fue operado por AA2000.
Próxima entrega: El fin de las concesiones y el cambio de modelo.
