El rol del Estado en el desarrollo económico ha sido motivo de intensos debates que aún no han sido saldados. Lo cierto es que parece difícil afirmar, e incluso encontrar evidencia empírica, que compruebe que la industria (sobre todo aquellas de base tecnológica) pueda desarrollarse sin el apoyo estatal a través de mecanismos directos e indirectos. En tal sentido, no ha sido parte de ninguna experiencia histórica real que se deje librada a la industria aeronáutica a las “leyes del mercado”. Esto se aplica tanto para sus primeros años como en la actualidad, con las diferencias lógicas de cada contexto, por supuesto.
Así lo expresa en 1934 Bartolomé de la Colina, entonces director de la FMA: “Manteniendo el Estado una industria aeronáutica propia, podrá con ella solventar y contribuir con su producción a las subvenciones indispensables por su parte para el sostenimiento de líneas aéreas civiles, que tanta falta hacen en la República para unir sus provincias y países extranjeros (…) En países cuyas redes de comunicaciones aéreas sorprenden al mundo, como las de Alemania y Norteamérica, es el Estado el organizador y director”.
En efecto, como los países industrializados tienen bien en claro el rol que debe desempeñar el Estado, ya sean más liberales en términos económicos como Estados Unidos e Inglaterra o más estatistas como el caso francés; disponen una batería de instrumentos y herramientas institucionales que sustentan a sus industrias, sobre todo a las estratégicas y a sus empresariados nacionales.
En esta perspectiva, la experiencia de las economías avanzadas evidencia que el Estado ha cumplido (y cumple) una serie de funciones ya sea directa y/o indirectamente: a) como garante de los intereses nacionales; b) como orientador y articulador del desarrollo; c) como generador y sostenedor de la demanda (las series de lanzamiento en la aeronáutica) y como promotor de las exportaciones; d) como principal inversor; e) en las actividades relacionadas al financiamiento tanto de la producción como de la demanda; f) en el relacionamiento con otros Estados para la apertura de mercados; g) en la promoción, sostenimiento y ejecución de las actividades de Investigación y Desarrollo; h) en el diseño y implementación de instrumentos y mecanismos de fomento.
El rol del Estado y los instrumentos institucionales asociados
La FMA nació en un contexto particular e influenciado por la transformación de las concepciones estratégicas derivadas de la Primera Guerra Mundial. Sin embargo, las expectativas de impulsarla comenzaron a enfrentar dificultades que encuentran en la carencia de leyes específicas así como de herramientas institucionales de fomento su manifestación más relevante. A esto se agrega la falta de recursos económicos. Desde los inicios se solicitó una legislación concreta en ese sentido. Este reclamo fue atendido recién en los años cuarenta cuando las políticas para con el Instituto Aerotécnico fueron enmarcadas en el Plan Quinquenal de Aeronáutica. En 1965, con una concepción política e industrial diferente, se presentó una propuesta de un nuevo Régimen de Fomento y Recargos de Importación. El mismo, planteaba como tema principal, proteger diversos aspectos que hacen a la fabricación: desde las propias aeronaves y sus partes, hasta motores, instrumentos y repuestos; franquicias impositivas para las empresas del sector, porcentajes de elementos importados y, finalmente, la creación de un Consejo de la Industria Aeronáutica y su composición.
Más adelante, en 1983, Julián Márquez realiza un diagnóstico en el cual adjudica que los conflictos que transita la industria aeronáutica argentina en ese entonces son producto de un conjunto de variables entre las que menciona: un reducido mercado interno y la insuficiente aptitud para captar el externo, la falta de conexión entre la industria privada y la FMA (en ese entonces Área Material Córdoba, AMC). Luego, propone una nueva política industrial que articule al sector público con el privado. Además, comenta que la Fuerza Aérea a través del Consejo de la Industria Aeronáutica estaba realizando un análisis de las condiciones del sector a fin de que fuera sancionada una ley de promoción. Los mecanismos que debía contener eran el estímulo por medio de subsidios a la industria privada complementados con una política arancelaria que combine la fabricación propia con la importación. Esta norma finalmente no fue sancionada.
En este repaso, en el que corremos el riesgo de ser demasiado sintéticos, se observa que si bien no puede afirmarse que no existió ninguna ley relacionada con el sector, fueron más excepción que regla. La falta de este tipo de mecanismos no fue el único desde ya, pero uno de los obstáculos esenciales que afectó su desempeño.
En el caso de Embraer, los principales instrumentos permiten comprender cómo fue que el Estado brasilero dio respuesta a esos mismos desafíos. El 19 de agosto de 1969 se conformó la empresa como una sociedad mixta de capital abierto, controlada por el Estado con el 51% de las acciones[1] y vinculada al Ministerio de Aeronáutica. El Decreto de creación garantizaba la compra de los productos por parte de las agencias estatales (el Ejército y la Marina de Brasil adquirieron aeronaves), eximía de impuestos a los insumos y aeropartes importados, institucionalizaba medidas fiscales y crediticias directas, así como la exención de algunos impuestos y créditos en el pago de ganancias e impuestos federales y estaduales sobre el valor agregado. También fue creada una comisión para la concesión de beneficios fiscales.
En cuanto al rol de otras agencias estatales, la empresa se vio favorecida por el Fondo de Financiamiento de la Exportación (FINEX), mecanismo de apoyo a las exportaciones administrado por el Banco de Brasil. Por su parte, el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) facilitó líneas de crédito a bajas tasas y con plazos especiales tanto para la producción como para la demanda. En cuanto al Ministerio de Relaciones Exteriores, desde 1973 instauró el programa especial PNEMEM (Programa Nacional de Exportación de Material de Empleo Militar) cuya finalidad era promover las exportaciones de armamento. Por otro lado, por intermedio de compañías aéreas regionales y las Fuerzas Armadas se garantizaron las “series de lanzamiento” de diferentes aviones, lo cual es fundamental para bajar los costos de producción y generar economías de escala. Paralelamente, como resultado del acuerdo firmado en 1974 con la empresa Piper, se protegió las ventas de la empresa de la concurrencia internacional a través de barreras arancelarias y no-arancelarias (la tarifa de importación podía llegar desde el 50% para los aviones del tipo Piper a 0% para aquellos que no eran fabricados en Brasil). Finalmente, el personal bajo la órbita del CTA (ex Centro Tecnológico de Aeronáutica) y de la propia Fuerza Aérea Brasileña pasaron a integrar la empresa, dándole a esta autonomía total en su administración, promoviéndose de esta manera una diferenciación entre la empresa y los organismos estatales en el marco de una estrecha relación.
En suma, mientras que en Brasil la industria aeronáutica se transformó en un Proyecto de Estado de carácter estratégico (ver La creación de Embraer: un proyecto de Estado de carácter estratégico) lo cual se evidencia en diversos hitos de su trayectoria; en Argentina ha sido imposible formular este tipo de proyectos. De hecho, cuando se indaga en profundidad en la historia de la FMA se descubre que hay quienes actuaron deliberadamente en su perjuicio. Al respecto, es elocuente una frase del Brigadier Miguel Ángel Zuloaga que dice: “Esta política aérea –la que se venía desarrollando desde 1931- no convenía, naturalmente, a elementos extraños al país, y se desencadenó una campaña sistemática y acerba contra la producción aeronáutica nacional, cuyo resultado fue que adquiriéramos nuevamente aviones en el extranjero y continuáramos comprando licencias de fabricación”.
En definitiva, los contrastes entre los casos permiten dar cuenta de los resultados concretos que surgen cuando es el Estado (a través de sus instituciones) y los actores sociales relevantes (entre otros, el empresariado nacional, la burocracia estatal y las Fuerzas Armadas), quienes hacen propio el objetivo y toman en sus manos el impulso a sus industrias estratégicas.
Nota:
[1] Como el objetivo de las autoridades consistía en que el sector privado participara de la industria, el 49% restante del paquete les fue ofrecido a través de un programa de incentivo fiscal que permitía deducir el 1% del impuesto a las ganancias (o a las rentas) para la compra de acciones de la nueva compañía permitiendo parte de su capitalización durante la primera etapa.
