Cuando se mira el pasado con ojos de historiador, sin pasiones y con perspectiva, es posible sacar conclusiones que en su momento fueron difíciles de ver. Así como el primer peronismo (1943-1955) creó un sistema aeronáutico basado en la Secretaría de Aeronáutica, y definió una política aerocomercial que creó Aerolíneas Argentinas, otros ciclos posteriores marcaron la aeronáutica argentina con hechos igualmente importantes, como la apertura de 1957, las políticas de competencia regulada de los años setenta y las privatizaciones de los noventa, sin olvidar las políticas militares que antes y después de Malvinas orientaron al sector.
Introducción al kirchnerismo aeronáutico
El ciclo kirchnerista se manejó en un completo desorden estratégico, y del análisis de sus idas y venidas surgen serias dudas sobre cuáles fueron sus intenciones, si es que las tuvo, porque las contradicciones estuvieron siempre presentes.
Pero, a poco que se profundice, se observa una propensión a legislar mucho, sobre todo en la época de Cristina, dando a luz normas que hacía años o décadas que esperaban, por lo menos, una actualización. Sin quitar valor a esto, que probablemente sea lo más duradero de la gestión, hay que destacar que esta legislación se generó muy rápido, sin dar tiempo para un mínimo debate, impulsada por una mayoría parlamentaria oficialista con poca iniciativa y mucha obediencia debida. Así podemos decir que buena parte de las nuevas leyes, si bien era necesaria, también adoleció de improvisación.
No obstante esta realidad, pueden rescatarse algunos títulos que, por su trascendencia y principio de resolución, van a signar los años venideros:
- Creación de la ANAC.
- Nacionalización de Aerolíneas Argentinas.
- Reducción de los presupuestos militares a un mínimo histórico e inactividad de la Fuerza Aérea.
- Ingreso del Estado a AA2000 como socio bobo.
- Volatilidad de la política de defensa.
- Aumento del desarrollo espacial.
- Apertura del mercado argentino al grupo LAN.
- Cierre del mercado argentino al ingreso de nuevos actores, argentinos o extranjeros.
- Estancamiento de la industria aeronáutica estatal.
Los tres primeros se hicieron por medio de leyes, el ingreso estatal a AA2000 contó con el visto bueno de la Comisión Bicameral de seguimiento de las privatizaciones, y el resto fueron decisiones personales.
Además, hay que contar algunas cosas aparentemente menores, pero que dejarán una secuela. Por ejemplo, la ratificación del Convenio para la Unificación de Ciertas Reglas para el Transporte Aéreo Internacional, conocido como Convenio de Montreal, que actualiza el tradicional Convenio de Varsovia de 1929 en materia de responsabilidades e indemnizaciones.
No es el objetivo de este trabajo el tema gremial, pero hay que destacar el nacimiento (o renacimiento, porque los antecedentes se remontan a mediados de los años setenta), en octubre de 2011, de la Federación Argentina del Personal Aeronáutico (FAPA), un nucleamiento de gremios (AAA, APA, APLA, ATEPSA y UPSA,) que participó de discusiones paritarias como ente único.
Los pilotos, además, formaron con sus pares de la región la Federación Sindical de Pilotos Latinoamericanos (FESPLA), que originalmente incluyó representantes de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Perú, y Uruguay.
Dramatis personae
Una de las características de la administración Kirchner fue la idea de que cualquier político puede desempeñarse en cualquier función y puede hacerse cargo de cualquier organismo, prescindiendo de una formación específica. En este sentido es notable la falta de antecedentes o conocimientos aeronáuticos de la mayoría de los funcionarios que estuvieron a cargo de las principales responsabilidades del sector. La excepción fue el Estado Mayor de la Fuerza Aérea, donde se respetaron las carreras militares.
De todos modos, creo que es dramáticamente válida la discusión sobre qué quiere decir tener conocimientos de aeronáutica en la Argentina, un país donde la formación terciaria en la materia —salvo las ingenierías— es confusa, y hay una creencia de que los que saben son los pilotos, sin considerar que, hasta que se demuestre lo contrario, los pilotos sólo saben volar aviones.
Los nombres de los principales funcionarios responsables del sector aeronáutico fueron:
Presidencia de la Nación
- Néstor Kirchner (abogado, 2003-2007).
- Cristina Fernández de Kirchner (abogada, 2007-2015).
Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios
- Julio De Vido (arquitecto, 2003-2015).
Transporte (originalmente fue una secretaría del Ministerio de Planificación Federal, pero en 2012 se integró en el Ministerio de Interior y Transporte)
- Ricardo Jaime (ingeniero agrimensor, secretario, 2003-2009).
- Juan Pablo Schiavi (ingeniero agrónomo, secretario, 2009-2012).
- Florencio Randazzo (contador público, ministro de Interior y Transporte, 2012-2015).
- Alejandro Ramos (abogado, secretario de Transporte, 2012-2015).
Ministerio de Defensa
- José Pampuro (médico, 2003-2007).
- Nilda Garré (abogada, 2007-2010).
- Arturo Puricelli (abogado, 2010-2013).
- Agustín Rossi (ingeniero, 2013-2015).
Subsecretaría de Transporte Aerocomercial (tradicional, dependiente del Ministerio de Planificación y después de 2012 del Ministerio de Interior y Transporte).
- Ricardo Cirielli (técnico en electrónica, subsecretario, 2003-2007).
- Daniel Horacio Dorado (director transitorio, 2005-2006).
- Manuel Horacio Baladrón (abogado, subsecretario, 2012-2015).
El cargo de secretario estuvo vacante un tiempo. La Subsecretaría también quedó vacante en 2007, y no está claro cómo funcionó el sector hasta 2012. En la ANAC hay una Dirección Nacional de Transporte Aéreo, que es independiente de la Subsecretaría, y tiene funciones que pueden considerarse superpuestas. Estuvo a cargo de Jorge Márquez hasta 2012, al que sucedió por unos días Rómulo Chiesa (abogado) que fue sucedido por Paola Tamburelli (abogada).
Aerolíneas/Austral (en manos de Marsans hasta el 17 de diciembre de 2008. Luego nacionalizada).
- Horacio Fargosi (abogado, presidente, 2001-2008).
- Julio Alak (abogado, director, gerente general, 2008-2009).
- Mariano Recalde (abogado, presidente, 2009-2015).
También participaron en el directorio de la empresa, como representantes del Estado, Vilma Castillo (contadora), Pablo Ceriani (licenciado en economía), Juan de Dios Cincunegui (abogado), Héctor María García Cuerva (abogado), Axel Kiciloff (licenciado en economía), José Luis Perrone (contador) y Jorge Simeonoff (abogado).
ANAC
- Rodolfo Federico Gabrielli (licenciado en economía, administrador, 2008-2010).
- Alejandro Agustín Granados (abogado, administrador, 2010-2015).
ORSNA
- Horacio Armando Oréfice (brigadier mayor, presidente, 2003-2012).
- Guillermo Vitali (abogado, presidente, 2012-2013).
- Gustavo Andrés Lipovich (doctor en geografía, presidente, 2013-2015).
Intercargo
- José Alberto Bidart (ingeniero químico, presidente, 2003-2008).
- Martín Balbarrey (ingeniero, presidente 2008-2012).
- Juan de Dios Cincunegui (abogado, interventor, 2012-2013).
- María Cecilia García (contadora, interventora 2013-2015, presidenta, 2015).
LMAASA / FAdeA
- Alberto Bouthet (antes de 2004-2009, presidente).
- Jaime Héctor Saiegh (licenciado, presidente, 2009-2011).
- Raúl Alberto Argañaraz (contador, 2011-2013).
- Matías Savoca (presidente, máster en economía, 2013-2015).
JIAAC
- Héctor Cid (brigadier).
- Juan Domingo Engroba (comodoro).
- Gustavo Brea (comodoro).
- Gustavo Enrique Graziani (comodoro, 2011-2013).
- Ana Pamela Suárez (contadora, presidente, 2013-2015).
· Fuerza Aérea Argentina
- Carlos Alberto Rohde (brigadier general, jefe de estado mayor, 2003-2005).
- Eduardo Schiaffino (brigadier general, jefe de estado mayor, 2005-2006).
- Normando Constantino (brigadier general, jefe de estado mayor, 2006-2013).
- Mario Miguel Callejo (brigadier general, jefe de estado mayor, 2013-2015).
· Comando de Regiones Aéreas (funcionó hasta 2009)
- Heriberto Rozi (brigadier mayor, comandante, 2003).
- Alberto Vicente Borsato (brigadier, comandante, 2004-2006).
- Carlos Esteban Matiak (brigadier, comandante, 2006).
- José Antonio Álvarez (brigadier, comandante, 2006-2009).
- Marcelo Adolfo Ayerdi (brigadier, comandante, 2009).
Policía de Seguridad Aeroportuaria (creada en 2005)
- Marcelo Fabián Saín (licenciado en ciencia política y doctor en ciencias sociales, interventor, 2005-2009).
- Salvador Julio Postiglioni (abogado, director, 2009-2012).
- Germán Montenegro (licenciado en ciencias políticas, director, 2012-2015).
El organigrama final
Hubo muchos cambios de jurisdicciones, pero el punto final de la gestión es el que se muestra en el organigrama siguiente. Es muy interesante comprobar que infinidad de funciones que alguna vez tuvo la Fuerza Aérea hoy están dispersas en diversas instituciones civiles y, dado el escaso tiempo transcurrido, es probable que esta organización siga modificándose.
Presidencia de la Nación
Ministerio de Interior y Transporte
- Secretaría de Transporte
- Subsecretaría de Transporte Aerocomercial
- Dirección Nacional de Transporte Aerocomercial
- Administración Nacional de Aviación Civil (ANAC)
- Junta Investigadora de Accidentes de Aviación Civil (JIAAC)
- Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos (ORSNA)
Ministerio de Defensa
- Fuerza Aérea Argentina (FAA)
- Fábrica Argentina de Aviones Brigadier San Martín (FAdeA)
- Servicio Meteorológico Nacional (SMN)
- Intercargo (80%)
- Instituto de Investigaciones Científicas y Técnicas para la Defensa (CITEDEF)
Ministerio de Economía
- Intercargo (20%)
Ministerio de Seguridad
- Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA)
Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios
- Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE)
- Empresa de Cargas Aéreas del Atlántico Sud (EDCADASSA, en sociedad con AA2000, opera como Terminal de Cargas Argentina, TCA)
- Empresa Argentina de Soluciones Satelitales (ARSAT)
- Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA)
Provincia de Río Negro
- Investigaciones Aplicadas (INVAP, en sociedad con la CNEA)
No hay ninguna información oficial sobre la posición de Aerolíneas Argentinas, aunque se presume que depende de la Presidencia de la Nación, lo que podría entrar en colisión con las características de la inconclusa nacionalización ya que, en teoría (y ha sido reiterado por varios funcionarios), la empresa todavía es propiedad privada de Interinvest, que hoy depende de una sociedad denominada Posibilitum que mantiene un juicio con el Estado Argentino en el CIADI.
La situación original
Néstor Kirchner asumió como presidente de la República Argentina el 25 de mayo de 2003. Heredó un sistema aerocomercial con leyes obsoletas, una Aerolíneas Argentinas regida por convenios secretos realizados en España, un déficit importante de servicios, y un sistema aeroportuario en manos de un operador privado monopólico sin capacidad financiera para hacer las inversiones comprometidas.
El sector militar venía de un largo proceso de achicamiento. Desde la llegada de los gobiernos democráticos, en 1983, los militares estuvieron “castigados”, porque se temía que volvieran los golpes de estado, y esto se reflejó en la reducción de sus presupuestos y, en consecuencia, en la caída de la capacidad de combate.
La aviación liviana y deportiva, por su parte, había sufrido las consecuencias de la crisis de 2001 y todavía no se había repuesto del golpe. El único grupo que estaba en franca expansión era el de la aviación agrícola, donde florecían y seguirían floreciendo nuevas empresas que hacían inversiones relativamente importantes, movilizadas por los precios favorables de los cereales.
En síntesis, el sector aéreo estaba en uno de sus niveles históricos más bajos, y requería acciones que, en general, se tomaron, pudiendo discutirse su ideología y sus resultados. Finalmente, hay que puntualizar que la gestión Kirchner se caracterizó por un sinfín de guerras privadas subterráneas entre los diversos actores del sector aeronáutico y del gobierno.
La ANAC
Una de las primeras declaraciones de Cirielli, cuando asumió como funcionario en 2003, fue que se trabajaría para crear un organismo civil para atender la aviación civil, fuera de la Fuerza Aérea. El tema venía siendo discutido desde hacía décadas, pero sucesivos congresos, comisiones, asociaciones y afines que bregaron por ello habían fracasado, con más pena que gloria.
En los primeros años no hubo ninguna acción visible, pero el desencadenante del cambio fueron dos películas —un nuevo género para peticionar a las autoridades— realizadas por Enrique Piñeyro, un antiguo piloto de LAPA, retirado y devenido en opinador. La primera, que trataba el tema lateralmente, fue Whisky Romeo Zulú, estrenada en 2004, y la segunda Fuerza Aérea Sociedad Anónima, que se conoció en 2006.
En un momento en el que la seguridad aeronáutica era un tema que interesaba a la sociedad, los films de Piñeyro hicieron una descripción de la situación, en un lenguaje que entendía cualquiera. Pero la tesis era equivocada, porque atribuyeron la causa de todos los males de la aviación civil a la Fuerza Aérea.
A partir de este último estreno, el gobierno anunció que se haría la transferencia del sector a autoridades civiles, y el primer paso fue el traspaso del Servicio Meteorológico, el 1º de enero de 2007, a la Secretaría de Planeamiento.
Finalmente, el 15 de marzo de 2007, Kirchner firmó el Decreto 239/2007 que dispuso que la aviación civil estuviera en manos civiles, mediante la creación de la Administración Nacional de Aviación Civil (ANAC) como autoridad aeronáutica nacional, dependiente de la Secretaría de Transporte del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Se creó una unidad Ejecutora de Transferencia para elaborar el traspaso, una tarea ciclópea que se encaró con la colaboración de la OACI, que envió al país una misión especializada.
La puesta en marcha del cambio demandó más de dos años, y recién se hizo efectiva el 1º de julio de 2009. El nuevo organismo incluyó todas las funciones del Comando de Regiones Aéreas (fundamentalmente técnicas) y algunas que correspondían al área de Transportes, donde fue insertado. No absorbió al ORSNA ni a la JIAAC, que mantuvieron su autarquía.
También incluyó inicialmente muchos conflictos gremiales latentes y activos, el más importante de los cuales fue el de los controladores, civiles y militares, un grupo laboral que fue disputado por APTA y ATEPSA.
La primera tarea de la flamante Administración Nacional de Aviación Civil fue formularse a sí misma. Debía compilar las funciones que estaban en manos de varios organismos preexistentes y, fundamentalmente, amalgamar en un organismo único diversas tradiciones, culturas y, sobre todo, escalafones, civiles y militares. El primer director del organismo fue el mendocino Rodolfo Federico Gabrielli, que no tenía mayores antecedentes en materia aeronáutica, aunque sí de gestión, porque había sido gobernador de su provincia y había ocupado otros cargos nacionales.
Después de un fuerte proceso de introspección, en septiembre de 2009, el organismo publicó un censo realizado en todas sus oficinas que, aunque con muchos errores detectados a posteriori por los interesados, mostraba cuál era el punto de partida de la aviación civil argentina desde el punto de vista de sus recursos humanos. Según el documento, la ANAC tenía 4.477 agentes, de los cuales el 73% eran varones, y el 63% provenían del mundo militar.
En noviembre de 2011, después de un conflicto gremial que significó muchas cancelaciones de vuelos, la Presidenta decidió que el control del tránsito aéreo volviera a la Fuerza Aérea, en lo que fue un reconocimiento tácito de que el sector civil no podía poner orden en este grupo de trabajadores.
La ANAC, en general, cumplió, a grandes rasgos, con sus objetivos. La falla más notable fue la mencionada incapacidad para imponer autoridad sobre los controladores. La solución de militarizar el espacio aéreo no tenía sentido a largo plazo, y así fue que se comenzó a pergeñar la creación de un nuevo ente para hacerse cargo del mismo, que sería una empresa estatal denominada Empresa Argentina de Navegación Aérea Sociedad Anónima (EANA S.A), que fue creada por ley, a mediados de 2015, y todavía no ha sido puesta en marcha.
En el día a día, la ANAC colaboró como pudo en el proyecto de colonización de La Cámpora en la aviación argentina. Puso todos los obstáculos que pudo a los competidores de Aerolíneas/Austral, avanzó en la normativa referente a aeronavegabilidad y mantuvo un mínimo de apoyo a la actividad deportiva.
En cuanto al transporte de pasajeros, la cantidad transportada por las empresas argentinas se duplicó en el período, mientras que la población creció un doce por ciento.
La guerra de La Cámpora
Dentro del reparto de áreas de poder que hizo el gobierno, la aviación civil —en todos sus aspectos— correspondió a La Cámpora, el sector juvenil del Frente para la Victoria, al que pertenecieron casi todos los dirigentes del sector durante este período.
Así fue que se formó un “poder aéreo” oficial, que manejó un importante presupuesto y estuvo integrado por los principales actores del sector (ANAC, ORSNA, Aerolíneas/Austral, Intercargo, JIAAC), que trabajaron de común acuerdo y, sobre todo, identificaron enemigos contra los que lucharon sin reglas. El principal de éstos fue LAN, pero hubo otros.
Un detalle surrealista de esta lucha fue el cierre del mercado aerocomercial argentino a la entrada de nuevos actores, ya que desde el 19 de diciembre de 2005 (diez años) no se realizan audiencias públicas para considerar el ingreso de nuevos participantes.
La lucha de Aerolíneas/Austral para perjudicar a LAN-Argentina por medios extraños a la sana competencia fue lo más notable. La empresa privada fue hostigada por Intercargo, que le restringió y encareció sus servicios, y por el ORSNA, que intentó privarla de su hangar en Aeroparque. En la mayoría de los casos la justicia puso las cosas en su lugar, en otros la Cámpora se salió con la suya, y fue notable la unión de la mayoría de los sindicatos que, a pesar de su apoyo a la privatización de Aerolíneas/Austral, aquí defendieron a LAN como fuente de trabajo argentina y depusieron más de una interna.
LAN-Airlines también fue atacada por las autoridades argentinas, que le negaron autorizaciones para hacer vuelos internacionales desde ciudades del interior del país.
El ingreso del estado a AA2000
La privatización de los aeropuertos argentinos, realizada en 1998, fue un error, que puso la base de la actividad aerocomercial en manos de una empresa monopólica que carecía del capital necesario para encarar las transformaciones previstas. AA2000, desde el primer día, “la fue manejando”, pero cuando asumió Kirchner sus incumplimientos eran graves y el único modo de subsistir era lograr una renegociación, en la que sus falencias fueran obviadas de modo grosero por el Estado. Algo había avanzado durante el interregno de Duhalde, pero la solución definitiva estaba lejos.
El 6 de junio de 2006 AA2000 logró, por fin, su principal objetivo estratégico, firmando un acuerdo de renegociación en el que se atenuaban las deudas por cánones impagos (849 millones de pesos), que serían parcialmente capitalizadas por el Estado, que adquiría cierto derecho a participar en las decisiones empresarias, pero no a participar en ganancias. También se modificó el concepto de canon, que pasó a ser un 15% de los ingresos. El gobierno dijo que así tomaba un 40% del capital de la empresa, pero nunca hubo cálculos claros.
En marzo de 2007 el fiscal nacional de Investigaciones Administrativas, Manuel Garrido, denunció el nuevo contrato en términos durísimos, sosteniendo que implicaba una “claudicación injustificada por parte del Estado”, que no castigaba los incumplimientos de la empresa y le garantizaba a la compañía una rentabilidad “a todas luces exorbitante”, del 16,46%”, cuando “existían sobrados elementos que le hubieran permitido al Estado rescindir el contrato por culpa del concesionario y ejecutar las garantías”. No obstante esto, Kirchner firmó el decreto 1799/07, tres días antes de pasar el mando a Cristina, quedando firme el nuevo contrato.
Con este respaldo, AA2000 logró un acceso razonable al crédito internacional, tras lo cual anunció un nuevo plan de obras, como consecuencia del cual se ampliaron considerablemente Ezeiza y Aeroparque y se realizaron muchas obras en el interior. Es interesante el hecho de que el nuevo edificio de Aeroparque, donde hoy funcionan las oficinas de Aerolíneas/Austral, fue financiado por la empresa aerocomercial.
No obstante estas mejoras innegables, hay obras que seguirán esperando, como el varias veces anunciado ensanche de la pista de Aeroparque y la actualización de su balizamiento.
En enero de 2008, el aeropuerto de Bahía Blanca, que había quedado fuera de la licitación original de 1998 fue adjudicado a un consorcio liderado por la Corporación América, del grupo Eurnekián, que así agregó otra terminal a su lista.
Intercargo
Intercargo, una empresa estatal cuasi monopólica que, por esto, no debería tener mayores problemas, estuvo en el ojo de la tormenta a partir de 2011, cuando comenzó a tener importantes pérdidas, al mismo tiempo que sus clientes —las aerolíneas— la criticaban vehementemente por sus tarifas altas y sus servicios de baja calidad. Fue intervenida a fines de 2012 aduciendo riesgo en la prestación del servicio por haberse detectado situaciones que impedían su normal proceder y desempeño.
La intervención se fue prorrogando sucesivas veces, y dos años después volvió la normalidad. En el ínterin la empresa se reequipó parcialmente y, fundamentalmente, creó un nuevo servicio, Arbus, destinado a hacer transfers a precios razonables.
Preservación del medio ambiente
La preservación del medio ambiente nunca fue un tema de interés para la aviación argentina, que autorizó el uso de los Boeing 737 cuando estaban prohibidos en casi todo el mundo. No obstante esto, hay que anotar algunos pequeños pasos en este sentido.
En Marzo de 2007 la Fuerza aérea hizo volar experimentalmente un Pucará impulsado con biojet elaborado con una mezcla de JP1 y aceite vegetal. La prueba, equivalente a muchas hechas en el resto del mundo, fue exitosa, pero no hubo continuidad en el proyecto, al menos para el uso aeronáutico.
Tres años más tarde se anunció la firma de un convenio entre Aerolíneas/Austral y la Cámara Argentina de Biocombustibles (CARBIO) para estudiar el uso de éstos en la flota de la empresa. En el proyecto también participa el INTI.
Muy lejos de aquí, en la exposición ILA 2010, en Berlín, un Diamond DA42 voló solamente por biocombustible elaborado en la provincia del Chubut a base de algas por la empresa Biocombustibles del Chubut.
Lecturas complementarias en Gaceta Aeronáutica:
