Acerca de las bandas tarifarias en Argentina

De repente, el gobierno decidió hablar de las bandas tarifarias y removió todo el avispero aeronáutico. Como tantas cosas dentro de nuestra percudida legislación aeronáutica, las bandas existen o no existen según la conveniencia del que opina, en ese momento.

Las tarifas siempre fueron un problema del que nadie nunca quiso ser el responsable… En todo el mundo. Los valores internacionales se fijaban en las conferencias de IATA, que los gobiernos siempre aceptaban, y todos cobraban lo mismo. Las cosas empezaron a cambiar con la aparición de los charters, algo desconocido en tiempos de la Convención de Chicago. El que cambió claramente el concepto fue Laker, que ofreció servicios regulares cuyo mayor atractivo era la tarifa, en 1977.

Los mercados domésticos eran tarifados por cada país, sobre bases políticas. Pero un día de 1978 nació la desregulación norteamericana, y los términos de todas las ecuaciones tarifarias cambiaron.

Las tarifas domésticas argentinas

En la Argentina, históricamente, las tarifas fueron fijadas por la autoridad aeronáutica, civil o militar según las épocas, con criterios políticos. Formalmente eran tarifas fijas, sin descuentos. Después de la revolución de 1943, hubo más interés en el tema aeronáutico y el Estatuto tipo de las sociedades mixtas, que funcionó como reglamentación de los servicios, estableció que “El Estado controla y autoriza las tarifas. La tarifa media (doméstica) debe tender a cubrir los gastos de explotación y asegurar al capital integrado un interés que oscile entre el 5% como mínimo… y el 10% como máximo”. Era un criterio empresario muy básico, que no incluía a la tarifa como parte de la comercialización, algo entendible, en la medida en que no había ninguna competencia en ese mercado doméstico.

Aerolíneas Argentinas nació con este sistema de tarifas, que nunca fue cuestionado, al punto que en 1954 el gobierno peronista sancionó un Código Aeronáutico (Ley 17.285) en cuyo texto no figura la palabra “tarifa” ni ninguna equivalente.

El tiempo pasó, y este tema no cambió. Cuando en 1957 aparecieron las empresas privadas, debieron adaptarse al mismo, lo que hizo que la competencia que nació entonces fuera exclusivamente en términos de servicio.

Las leyes de fondo

En 1967, se sancionó un nuevo Código Aeronáutico, también sin pasar por el Congreso, del que extraemos estos párrafos:

Los itinerarios, frecuencias, capacidad y horarios correspondientes a los servicios de transporte aéreo regular y las tarifas en todos los casos, serán sometidos a aprobación previa de la autoridad aeronáutica (art. 109).

(A la autoridad aeronáutica le corresponde…) fiscalizar todo tipo de promoción y comercialización de billetes de pasaje, fletes y toda otra venta de capacidad de transporte aéreo llevado a cabo por los transportadores, sus representantes o agentes y por terceros, con el objeto de impedir el desvío o encaminamiento no autorizado de tráficos y de hacer cumplir las tarifas vigentes en sus condiciones y exigencias.

Queda clara la preocupación del legislador por el respeto a rajatabla de las tarifas oficiales, algo que siempre había sido así, pero hay otros puntos que hoy no se pueden cumplir y no se cumplen, como la propiedad sustancial de las empresas. Este Código, que también obliga a hacer audiencias públicas, hoy está vigente.

Los operadores privados, en ese tiempo, requerían tarifas más altas, porque los valores fijados no cubrían sus costos, y en la segunda mitad de la década de 1960 pidieron la tarifa económicamente retributiva, calculada sobre los costos reales más un beneficio. El clima se fue calentando, y en el otoño de 1971 el gobierno de Onganía decretó la Ley 19.030, de política aerocomercial, que fijó esta tarifa en estos términos:

El Poder Ejecutivo Nacional complementará económicamente a transportadores nacionales concesionarios de servicios aéreos regulares, cuando por imposición tarifas no retributivas en rutas o sectores de rutas declarados de interés general para la Nación, la explotación empresaria del total de rutas declaradas con dicho interés general resultare deficitaria (art. 6).

En el orden interno continuará asegurándose la vinculación aerocomercial entre puntos del país mediante servicios de transporte aéreo estatales, mixtos y privados, exclusivamente de bandera nacional (art. 3).

La autoridad fiscalizadora del transporte aéreo comercial determinará y mantendrá actualizado el plan de rutas internas de interés general para la Nación (art 33).

Las tarifas se establecerán consultando los intereses de la Nación, de los usuarios y de los explotadores, con el concepto de tarifa económica retributiva correspondiente a cada ruta y tramo de ruta (art. 42).

Que la concurrencia de transportadores aéreos en una misma ruta o tramo de ruta, sólo se efectúe en aquellos casos en que el potencial de tráfico lo justifique y que las tarifas de los servicios sean económicamente retributivas (art 32).

En servicios similares entre dos puntos, corresponderá siempre aplicar iguales tarifas… (art. 43).

Se podrán fijar tarifas especiales cuando sea de interés fomentar el desarrollo de determinadas zonas del país, el transporte por vía aérea de cierto tipo de mercancías y mejorar la explotación (art. 44).

En lo que se relaciona con la aplicación de las tarifas, se adoptarán las medidas tendientes a evitar que en la práctica, los explotadores aéreos puedan desvirtuarlas por medios directos o indirectos (art. 25).

Esta ley está vigente. Nunca se cumplió o se dejó de cumplir del todo, pero en lo que hace a las tarifas queda claro que se fijaría un plan de rutas de interés general, que las tarifas se establecerían consultando los intereses de la Nación, los usuarios y los explotadores y que no estaba permitido competir con tarifas en una misma ruta.

La reglamentación (Decreto 6.875/71) establece que:

La complementación económica (por aplicación de tarifas no retributivas) será aplicable para cubrir, de acuerdo al Título II del presente decreto, los quebrantos económicos en aquellos servicios (…) que revistan el carácter de especial interés para la Nación… El carácter de especial interés para la Nación será expresamente determinado en cada caso por la autoridad de aplicación por ruta o sector de ruta (arts. 1 y 2).^[1]

La tarifa económica retributiva (…), sobre la base de un coeficiente de ocupación (…) deberá cubrir los costos directos e indirectos de explotación de los servicios en las rutas o sectores de ruta de que se trata, más un adicional por costos financieros y rentabilidad aprobado para cada empresa.

La complementación económica del Estado será otorgada (…) para cubrir los quebrantos provenientes de tarifas fijadas, que sean inferiores a la tarifa económica retributiva de los servicios a que se refiere el Título I del presente decreto (art. 7).

El decreto obliga al Estado a meterse profundamente en la contabilidad de las empresas para determinar sus costos, con un criterio de 1971, muy distinto del actual, para fijar finalmente una tarifa política.

Lo que vino después fue una guerra sorda entre algunas autoridades nacionales y Austral que terminó, en 1980, con la venta de la empresa al Estado.

El surgimiento de las bandas

Pero, a fines de  la década de 1970, el gobierno permitió el funcionamiento de algunos sistemas de tarifas con descuentos, que fueron los grupos familiares y los vuelos nocturnos.

Los primeros consistían en un paquete en el que el padre pagaba el 100%, la madre y los hijos de hasta 22 años el 75%, los hijos menores de 12 años el 37,5 y los menores de tres no pagaban y los segundos eran vuelos con un 40% de descuento, sin servicio de a bordo,

Estas posibilidades tarifarias estaban disponibles para todas las compañías, pero fueron mucho más promocionadas por Austral que por Aerolíneas Argentinas.

Mientras en el mundo se desarrollaba la desregulación, en la Argentina se trató de ignorarla, hasta que el gobierno de Alfonsín tomó una medida novedosa: a través de la Resolución 275/87 de la Secretaría de Transporte, se oficializó un sistema de bandas tarifarias para los servicios domésticos, que permitió a las empresas subir o bajar sus tarifas un 20% con respecto al precio vigente, que ahora pasó a llamarse “tarifa de referencia”.

La entrada en vigor de estas bandas no fue exitosa, fundamentalmente porque Aerolíneas Argentinas y Austral, que dominaban el mercado, no tenían ningún interés en rebajar sus pasajes. Tímidamente se aumentaron los precios en las horas pico, y se rebajaron donde había poca demanda, pero a mediados de 1988 ambas empresas optaron por eliminar las bandas, aunque mantuvieron algunos vuelos nocturnos.

Cata, la primera low cost

Al mismo tiempo que el establishment local no se interesaba por la instalación de un mercado moderno en el que el precio tuviera algún significado, Roque Pugliese, dueño de Cata Línea Aérea, vislumbró la posibilidad de ofrecer servicios baratos con turbohélices en las rutas troncales que Aerolíneas Argentinas y Austral volaban con reactores.

Con esta idea compró dos aviones Fairchild F-27J con capacidad para 40/44 pasajeros. Se trataba de máquinas muy viejas (habían sido construidas alrededor de 1960), pero parte del proyecto era aprovechar las facilidades que tenía la empresa para su mantenimiento.

En mayo de 1988 Cata inauguró sus vuelos a Bariloche, (2 frecuencias semanales en F-27) y, en septiembre agregó una escala en Santa Rosa. Después vendrían Iguazú, Corrientes, Viedma y otras.

La reacción de las empresas establecidas ante esta competencia fue muy negativa, y en las audiencias públicas convocadas para otorgar las rutas hubo fuertes cruces entre Pugliese (un diestro para exponer sus ideas) y los abogados de Aerolíneas Argentinas y Austral, que mantuvieron la, hasta entonces, invariable estrategia de sostener que el mercado argentino era chico y débil, por lo que no admitía el ingreso de nuevos operadores y menos competencia en precios. Pugliese retrucó diciendo que si esto era así, la industria en su conjunto había fracasado, y no le faltaba razón.

Cata fue la primera aerolínea argentina de bajo costo argentina, bastante parecida a muchas que estaban probando suerte en el mundo con un modelo nuevo. Por supuesto, las bandas no estaban previstas en la ley 19.030, pero nadie se hizo problemas por eso.

LAPA y la institucionalización del precio en la competencia

En 1990 se privatizó Aerolíneas Argentinas y la nueva empresa siempre se vio a sí misma como un monopolio, contrario a cualquier competencia. Aerolíneas se unió con Austral, creando un grupo que abarcaba cerca del 95% del tráfico doméstico.

El problema apareció en 1993, cuando LAPA, una aerolínea con dos turbohélices, decidió salir a competir con los mismos Boeing 737/200 que tenía Aerolíneas, pero a precios muy inferiores. Fue la segunda low cost argentina (ver LAPA: La construcción de una aerolínea).

El público aceptó entusiasmado estos servicios y LAPA llegó a absorber el 30% del mercado doméstico, al tiempo que Aerolíneas no participaba del mercado de bajas tarifas y, más lejos aún, lanzó un nuevo mercado de tarifas altas, que fue la clase business, que hasta entonces no existía en los servicios domésticos (ver No competir… A cualquier precio).

El éxito de LAPA significó el fin de Cata, porque sus aviones turbohélices no podían competir con los jets, a tarifas muy parecidas.

LAPA evolucionó, se reequipó y hasta hizo algunos servicios internacionales. Siempre su mayor atractivo fue la tarifa, bastante sencilla, y con pocas opciones, pero baratas. Aerolíneas/Austral, cuando tenía oportunidad, criticaba el sistema de tarifas abiertas, y reclamaba la vuelta al sistema de tarifa única de la Ley 19.030.

Aerolíneas/Austral, hacia 1993, comenzó a promocionar un sistema de bandas con descuento. No eran muchos asientos los disponibles en este sistema, pero resulta evidente que a partir de esa fecha todos estaban compitiendo, en alguna medida, por el precio.

Pero la crisis de 2001/2 arrasó con el sistema aeronáutico, que repentinamente se encontró con tarifas de referencia bajísimas y, como consecuencia, todos se pusieron en el umbral más alto de la banda, algo que tampoco era rentable.

Marsans compró Aerolíneas Argentinas en 2001 y lanzó una guerra de tarifas que parecía suicida, pero que financió con dinero de la SEPI. El mercado se fue decantando a los golpes, hubo varias ventas y bancarrotas de empresas y sólo quedaron Aerolíneas/Austral, que entró en una espiral de decadencia, y LAN. Finalmente, el Estado nacionalizó Aerolíneas/Austral, las fusionó  y cubrió sus déficits para que volvieran a ser una empresa bien establecida en lo que hace al servicio, pero con grandes pérdidas económicas. El sistema de bandas seguía funcionando.

La revolución de los aviones fue el cambio siguiente y, una vez más, se hizo sin fijarse en la legislación. Se concesionaron rutas a empresas que no tenían capacidad técnica ni económica, Se aceptaron inversiones extranjeras por fuera del Código Aeronáutico y hasta se dieron rutas a localidades que no existían.

El gobierno comenzó eliminando el límite superior de la banda, pero mantuvo el piso, bastante limado por la inflación, y Flybondi fue la primera en salir al ruedo, ofreciendo pasajes (no todos) en la parte inferior de la banda. Pero pronto se animó a bajar algo esos valores. La ANAC reclamó, pero con muy poco entusiasmo.

Aerolíneas/Austral no tuvo más remedio que seguir la tendencia, aunque con más moderación, y también bajó sus precios de modo notable.

Pero a principios de julio de 2018 la ANAC resolvió eliminar la banda a partir del 15 de agosto, dando así absoluta libertad a las empresas para cobrar lo que juzgaran conveniente. La medida fue muy bien recibida por los pasajeros de las low cost, pero fue resistida por un nuevo interlocutor, el autotransporte de larga distancia, que se pronunció al respecto y logró que también se le liberara la tarifa. Aerolíneas/Austral bajaron bastante sus tarifas.

En diciembre de 2016 asumió la presidencia Alberto Fernández, y comenzó una tarea de hostigamiento a las empresas privadas en favor de Aerolíneas Argentinas, pero todo se distorsionó durante la pandemia, en la que los vuelos estuvieron suspendidos por varios meses.

Pero cada tanto volaba algún misil para perjudicar a las low cost (a esta altura, Flybondi y SmartJet) en lo que fuera. La última fue el Decreto 879/2021, del 24 de diciembre del año pasado, que anunció la restitución de las bandas, en atención a que el Estado “debe velar por la adecuada prestación de los servicios públicos, preservar la sostenibilidad no sólo del transporte aéreo, sino también del sistema general de transporte, y evitar prácticas ruinosas que, tras una efímera ventaja económica para el consumidor o la consumidora, se revelan, a la larga, contrarias al interés general”.

El argumento básico es que las low cost captan los mercados con precios y cuando sus competidores, ahorcados, dejan de operar, suben las tarifas a niveles inadmisibles. No es lo que está pasando en el mundo, donde la experiencia low cost ya lleva varias décadas, pero es lo que teme, o dice temer, el gobierno.

NOTA:

[1] En este punto cobran valor las audiencias públicas, que determinan la “necesidad, utilidad y conveniencia” de cada servicio, algo muy parecido al “interés general para la Nación”.