Las rutas aéreas son necesidades nacionales de cada país. A veces se pueden mantener por sus propios medios y otras no, de donde surge la necesidad de subsidios que, con mecanismos diversos, se dan en todos los países del mundo desde el principio de la actividad.
Cuando terminó la Primera Guerra Mundial muchos ex combatientes y algunos empresarios crearon la aviación comercial y, alrededor de 1920, los gobiernos descubrieron su utilidad y trataron de sostenerla con subsidios. Nadie sabía qué era eso, avanzaron por ensayo y error, y todos sufrieron golpes de diversa índole.
Los norteamericanos, consideraron el tema como una cuestión postal, y dieron la autoridad al Correo que, a partir de 1917 operó líneas aéreas propias subsidiadas, con el objetivo de cubrir todo el país. Al mismo tiempo se hicieron grandes inversiones públicas en infraestructura para vuelos nocturnos y telecomunicaciones. En 1925 comenzó la licitación de rutas a empresas privadas, a las que se remuneró en función de la correspondencia transportada, con diversas fórmulas, buscando contratistas que fueran financieramente fuertes.
En 1927 se adjudicó la línea intercontinental en dos tramos, New York-Chicago, adjudicada a National Air Transport, y Chicago-Los Angeles a Boeing & Hubbard. A partir de aquí, mediantes fusiones y adquisiciones surgieron los dos primeros gigantes de la aviación: North American Aviation, dirigida por Clement Keys y United Aircraft & Transport comandada por William Boeing y Frederick Rentschler.
Una ley de 1930 cambió nuevamente la forma de pago, que ahora fue por volumen dentro de los aviones para transportar correo, lo que impulsó la construcción de aeronaves mayores, con espacio para muchos pasajeros (10/15) y fomentó los viajes de personas.
En 1930 el Correo celebró una conferencia con los grandes operadores, excluyendo a los pequeños transportistas, en la que se repartió el mercado. Esta reunión quedaría en la historia como la Conferencia de las Coimas (Spoils Conference), y de ella surgirían dieciocho contratos con tres compañías (United, North American y Pan American) y solamente dos con otras empresas.
Las rutas internacionales con subsidios por milla recorrida, fueron adjudicadas a Pan American, de Juan Terry Trippe que, después, convenció a las autoridades de que algo tan importante como el transporte internacional debía ser operado por una única empresa (la suya) y se extendió por el mundo. En 1929 llegó a Buenos Aires, luego se creó una red en el Pacífico y en 1939 inauguró el servicio a Europa, sobre el Atlántico Norte.
Con la llegada del presidente Franklin D. Roosevelt, los perdedores de la Conferencia de las Coimas reclamaron una investigación del Congreso que dio lugar al “Escándalo del Correo Aéreo” (Air Mail Scandal), en 1934, que terminó con la cancelación de todos los contratos con las empresas aéreas, salvo Pan American, que era irreemplazable. Hubo un traspaso del servicio al Ejército, que fue un fracaso y finalmente volvieron las mismas empresas con otros nombres y otros funcionarios.
En 1938 se sancionó la Civil Aeronautics Act (Ley Lea-McCarran), que concentró la autoridad en la Civil Aeronautics Authority. En 1940 ésta se dividió en el Civil Aeronautics Board (CAB) de funciones políticas, y la Civil Aeronautics Administration (CAA), administrativa que reguló la industria de la aviación norteamericana hasta 1958.
Esta legislación consideraba que el transporte aéreo era un servicio de utilidad pública, que exigía una reglamentación distinta de la libertad de competencia. Su acción desarrolló el mercado en base a una protección disimulada, controlando la competencia, permitiendo subsidios cruzados (las rutas rentables pagaban los déficits de las que no lo eran, que se imponían como cargos), y regulando las tarifas. La palabra final para autorizar rutas ahora la tendría el Presidente, y este hecho hizo necesario que todas las compañías desarrollaran lobbies en la Casa Blanca.
El modelo europeo
Con el fin de la Primera Guerra Mundial surgieron en Europa muchas pequeñas aerolíneas privadas, que usando excedentes de guerra trataron de volar con pasajeros en un continente que tenía destruida su infraestructura terrestre. El negocio resultó ruinoso y pronto pidieron subsidios a sus estados.
El Reino Unido, en 1921 empezó a subsidiar líneas privadas que no prosperaron y, en 1924 fusionó las cuatro principales en una única aerolínea que se llamó Imperial Airways y tuvo el monopolio de las subvenciones. Era una sociedad privada, pero el Estado tenía una participación accionaria y designaba directores.
Imperial fue una creación de la política colonial para unir el imperio, que sumó aportes financieros de la metrópoli y las colonias, que promediando los años treinta volaba a Sudáfrica, la India y Oceanía con aviones producidos en fábricas británicas, también subsidiadas.
Imperial tuvo buenos balances durante los primeros años de la década del treinta; pero era un monopolio con grandes problemas internos y políticos, que solamente volaba a las colonias, lo que había dado lugar a la formación de otras aerolíneas domésticas e intraeuropeas. En 1937 en un debate parlamentario se informó que desde la fundación de la empresa se habían pagado subsidios por 4,5 millones de libras, de los que 674.000 habían sido aportados por los dominios y colonias, que también habían hecho aportes de capital. Los accionistas privados de la empresa habían cobrado dividendos. Además del subsidio anual había pagos por transporte de correspondencia.
En 1930 cinco de más de veinte empresas domésticas se fusionaron con la venia gubernamental en British Airways Ltd., una empresa privada en la que el Estado no tuvo participación pero nombró directores y otorgó un subsidio postal. Voló a ciudades europeas.
Para reducir los gastos fiscales de las líneas aéreas el gobierno conservador de Neville Chamberlain nacionalizó toda industria, creando, en agosto de 1939, British Overseas Airways Corporation (BOAC), que sumó las rutas europeas, domésticas y coloniales a Sudáfrica, Australia, Nueva Zelandia y Hong Kong. La ley de creación autorizó subsidios de hasta cuatro millones de libras anuales durante quince años, y permitió a la empresa emitir acciones, que estarían garantizadas por el Tesoro, pero cuyos tenedores no tendrían ni voz ni voto en las asambleas.
BOAC compró las acciones de Imperial y British Airways y en 1946 creó una división destinada a hacer vuelos dentro de Europa que se llamó British European Airways (BEA), que poco después se independizó de su matriz y funcionó como empresa estatal autónoma.
En Holanda, en 1919 Albert Plesman creó KLM, con fuerte apoyo financiero de bancos y compañías de navegación, sin un propósito de lucro inmediato. A partir de 1920 el gobierno pagó los déficits de la empresa y, desde 1923 un subsidio anual por adelantado. En 1927 el Estado participó del capital y designó directores, haciéndose un nuevo acuerdo de subsidios por transporte de correspondencia. El sistema fracasó y los subsidios siguieron creciendo. Como KLM buscaba unir la metrópoli con sus colonias, el interés político era evidente.
En Bélgica un empresario privado, asociado con banqueros y el gobierno creó, en 1923, la Société Anonyme Belge d’Explotation de la Navegation Aérienne (Sabena), a partir de una ley. El capital era en un 56,5 % estatal Tuvo el monopolio del transporte de correspondencia doméstica e internacional y el uso de infraestructura gratuito o con descuentos, y Bélgica garantizaría las obligaciones. El gobierno tenía poder de veto sobre todas las resoluciones y garantizaba cierta cantidad de toneladas kilómetro, que pagaba por anticipado, y además cubría el déficit anual, con un tope. Las primeras rutas fueron europeas, pero el objetivo final fueron las colonias belgas en África.
Alemania
Después de la Primera Guerra Mundial, Alemania tuvo prohibido tener vuelos al exterior, lo que impulsó al gobierno a desarrollar sus redes internas utilizando aviones que en esos años eran los mejores de Europa y, en muchos casos, del mundo.
Luego de un período muy desordenado, en 1923 quedaron dos operadores, el Deutsche Aero Lloyd, vinculado con bancos y empresas marítimas y Junkers Werke, fundado por la fábrica de aviones con apoyo bancario y comercial.
Después de una expansión explosiva y caótica, el 6 de enero de 1926 se formó la Deutsche Luft-Hansa, una sociedad anónima en la que el Estado alemán tenía el 26% de las acciones y los estados provinciales el 19%. Tuvo el monopolio de los subsidios federales, pero los estados y municipios, mantuvieron sus intereses locales, apoyando otras empresas regionales. Los subsidios se pagaron sobre la base de los kilómetros volados, con obligación de transportar sin cargo 100 kilos de correo por vuelo, cobrando los kilos adicionales. Diversos subsidios locales se sumaron a los federales, pero luego de la llegada de los nazis el Reich sería la única fuente de subsidios directos.
Francia
Entre 1919 y 1920 operaron once compañías francesas privadas subvencionadas, pero los proyectos no eran viables y terminaron desapareciendo o uniéndose. Con el tiempo quedaron ocho empresas principales que operaban fundamentalmente en Europa, pero había líneas a Sudamérica, Vietnam, Cochinchina y Madagascar.
En 1920, se estableció un sistema de subsidios muy complejo en el que se consideraban la potencia disponible, las distancias recorridas, la velocidad, la bodega y otros aspectos, algunos de índole militar. En 1922 se cambió la fórmula por una mucho más sencilla por la que el Ministerio del Aire podía hacer contratos para otorgar subsidios a empresas por hasta diez años, pero las reglamentaciones cambiaron varias veces y los muy generosos subsidios no alcanzaron para mantener funcionando a todas las empresas, que eran muy ineficientes, por lo que hubo que buscar inversores.
En 1933, se generó un importante debate parlamentario sobre el tema, tras lo cual se dictó una ley por la que las empresas Farman, CIDNA, Air Union y CGA se fusionaron en una sociedad privada, pero con una participación estatal del 25%, que obtuvo todas las concesiones con un monopolio asegurado por quince años y se llamó Air France. Los directores nombrados por el gobierno tenían poder de veto. La primera subvención fue de 180 millones de francos, algo menos que el total dado a las empresas con anterioridad.
La segunda postguerra
En la Conferencia de Chicago de 1944 se plantearon muchas cuestiones técnicas y legales pero, a pesar de los esfuerzos de los Estados Unidos por imponer los cielos abiertos no cambió el bilateralismo, lo que permitió que —ahora más que antes— cada país tuviera su aerolínea sostenida por su estado, con pocas excepciones. Los temas comerciales, que no podían ser resueltos en un encuentro de este tipo se endosaron a las empresas (que, salvo Pan American, eran prácticamente todas estatales), para lo que éstas crearon a nueva International Air Transport Association (IATA), que en la práctica manejó las tarifas hasta mediados de la década del setenta. Esta asociación nunca se llevó bien con Pan American, que abogaba por tarifas libres y las aplicaba cuando podía.
El modelo norteamericano
En Estados Unidos se mantuvo el sistema previo a la contienda, con pocos cambios. Había un grupo pequeño de grandes empresas (American, United, Eastern TWA, Delta Braniff, Capital) que concentraban casi todas las rutas domésticas interesantes con algo de competencia entre ellas y tenían el cargo, impuesto por el CAB, de servir a pequeñas localidades que no eran rentables. Esto fue bautizado como el “oligopolio inteligente”
En lo que hace al transporte internacional, se siguieron dando casi todas las rutas subsidiadas a Pan American, aunque por efectos de la guerra algunas compañías fueron autorizadas a salir de las fronteras. La primera fue American Export Airlines (luego American Overseas Airlines), que voló a Londres en Douglas DC-4.
Pero el CAB autorizó además a otras empresas (Eastern, Western, National y Braniff) para volar en América Latina (ver ¿Qué es Braniff?) y a Northwest para volar por el Pacífico hasta Tokio y el lejano oriente.
Los pagos postales se siguieron haciendo, aunque ahora el negocio más interesante era el transporte de pasajeros. Inicialmente todas las empresas norteamericanas operaron con aviones fabricados en su país pero, promediando los años cincuenta Capital Airlines hizo una gran compra de Vickers Viscount ingleses y, posteriormente varias empresas comprarían reactores europeos.
Evidentemente el sistema funcionaba, porque con esta política de compensaciones impuesta por el CAB la red doméstica norteamericana llegó a ser la mayor del mundo, aunque pronto mostraría algunas debilidades.
El modelo europeo
El cielo de Europa se convirtió, después de la Guerra, en uno de los lugares más reglamentados del planeta. Cada país formó su aerolínea estatal o estatizó alguna preexistente, con la aspiración de tener una red europea y, si era posible, otra intercontinental. Las divergencias se solucionaron negociando todo, lo que motivó que, a pesar de los subsidios, las tarifas de la región se convirtieran en las más altas del mundo y los servicios tuvieran una uniformidad pasmosa.
El Reino Unido y Francia buscaron además producir sus propios aviones con industrias que, además del subsidio directo recibirían compras de sus aerolíneas.
El cambio del sistema surgió, de modo casi imperceptible, cuando aparecieron los vuelos a demanda en el Atlántico Norte, promediando los años cincuenta. Como no respetaban las rígidas reglamentaciones tarifarias de IATA eran muchos más baratos, así que su demanda se hizo firme. El servicio también era inferior, los asientos más ajustados y los horarios no se cumplían con la misma rigidez, pero sirvieron para acercar al transporte aéreo y al turismo en general a una nueva clase de viajeros, mucho más numerosa que la tradicional.
Y, dato fundamental, no solicitaban subsidios.
El hecho de que transportistas sin apoyo directo de sus gobiernos pudieran sacudir el yugo de la IATA y el CAB en materia de tarifas y conseguir beneficios también llamó la atención de los políticos, que desde mediados de la década del sesenta empezaron a preguntarse si el sistema regulado creado al final de la guerra seguía siendo adecuado.
La prueba de fuego llegó cuando sir Freddie Laker, propietario de Laker Airways, después de muchas idas y vueltas lanzó el Skytrain en 1977, un servicio regular entre Londres y Estados Unidos, que funcionaría como un tren suburbano, en el que los pasajeros no hacían reservas, llegaban al aeropuerto y volaban sin más trámite, con tarifas atractivas y sin burocracia comercial. Los gobiernos ingleses y norteamericanos, que tenían el reflejo de defender a sus aerolíneas trataron de impedir su operación, pero no tuvieron más remedio que ceder a la presión de los pasajeros.
Pero el tema no terminó allí, porque hubo una conspiración sin antecedentes de las aerolíneas europeas para voltear a Laker, que finalmente logró su cometido.
No obstante, la IATA, muy lentamente, autorizó algunas tarifas con descuentos, lo que permitió que la competencia llegara, por lo menos, al Atlántico Norte.
La Desregulación norteamericana
En 1978 el sistema norteamericano funcionaba sobre la base de una ley dictada cuarenta años atrás, que partía de la base de que el transporte aéreo regular era un servicio de utilidad pública, con importancia estratégica, social y económica. En ese período todos los gobiernos buscaron un equilibrio basado en que pocas grandes empresas compitieran en las líneas lucrativas, pero al mismo tiempo tenían la obligación de hacerse cargo de las rutas no rentables, que el gobierno les imponía. Así se eliminaron muchos subsidios directos que, no obstante, se mantuvieron en rutas regionales y de temporada. En este marco era inevitable algún tipo de regulación tarifaria y de las frecuencias para proteger a los más débiles y evitar cartelizaciones.
Pero había un problema de fondo sin solución, porque el poder para otorgar las rutas (léase permitir la realización de negocios) estaba muy concentrado en unos pocos funcionarios, y en particular en el Presidente de la Nación, por lo que se produjeron no pocos casos de corrupción y tráfico de influencias que desprestigiaron a un sistema que estaba diseñado para proteger a las empresas y no a los pasajeros.
Durante el gobierno de Jimmy Carter creció el interés político por el tema y, en 1978, se promulgó la Deregulation Act que establecía que cualquier empresa norteamericana, casi sin trámites, podía ser autorizada a explotar nuevas rutas, con algunas normas que impedían eliminar líneas sin que otro operador se hiciera cargo de las mismas. En materia de tarifas se autorizaban reducciones de hasta un 50 % con respecto a las vigentes, salvo que el CAB considerara que se producía una competencia desleal. Sólo se mantuvieron algunos subsidios para ciertos servicios de interés social(ver James Earl Carter, Jr. (1924-2024)).
Sin entrar en detalles, que son complejos, el resultado de la desregulación fue que los precios bajaron y los pasajeros aumentaron, que era lo que quería el poder político. Muchas empresas grandes y chicas cayeron como consecuencia de esto, pero también surgieron otras, sobre todo con el modelo low cost.
La desregulación europea
En Estados Unidos la desregulación afectó a un solo país, con un solo sistema legal, una sola lengua y una sola historia. Europa, en cambio, estaba constituida por varios estados distintos, con intereses y tradiciones distintos en materia aeronáutica. Hablar de desregulación en este entorno significaba modificar un sistema de grandes empresas, fundamentalmente estatales o semiestatales, que tenían sus propios regímenes de subsidios, eran consideradas como fuentes de trabajo a proteger y tenían una historia muy distinta de la de sus colegas allende el Atlántico.
La primera reacción de los europeos frente a la Deregulation Act fue de oposición, pero a mediados de los años ochenta de un modo u otro había negociaciones liberadoras de todo tipo. La CEE sabía que a la larga debería desregular, pero no estaba dispuesta a dejar que el mercado resolviera todo, por lo que fue dando pequeños pasos a lo largo de más de una década. En ese período muchos estados se desprendieron total o parcialmente de sus empresas, hubo fusiones, bancarrotas y nacimientos y, en términos generales, los precios también bajaron (impulsados por low cost muy fuertes) y el tráfico aumentó.
El 11 de septiembre y el Covid19
El ataque a las torres gemelas y el Covid mostraron que, a pesar de políticas nacionales orientadas a la eliminación de los subsidios, cuando se presentan crisis que ponen en peligro la continuidad del transporte los estados están dispuestos a entregar dinero a las empresas, aunque con normas mucho más rígidas que las anteriores a la desregulación.
En Estados Unidos, una semana después del 11S, las grandes empresas anunciaron el despido de decenas de miles de trabajadores y la oferta se redujo en más de un veinte por ciento, tras lo cual la industria aerocomercial estimó inicialmente que necesitaría 24.000 millones de dólares para sobrellevar las pérdidas producidas por la crisis.
Eso sólo podía ser cubierto por las arcas estatales y el 21 de septiembre el gobierno anunció un paquete de ayuda votado por el Congreso, por 18.000 millones de dólares, repartidos en un subsidio directo inmediato de 5.000, garantías por 10.000 y un subsidio de 3.000 para destinar a costos de seguridad.
La CEE, en cambio, sólo estuvo dispuesta a compensar pérdidas por los cuatro días en los que el espacio aéreo norteamericano estuvo cerrado, pero aprobó acciones de los estados en favor de sus aerolíneas, lo que permitió que se extendieran préstamos y subsidios directos. También hubo miles de despidos
Para enfrentar la caída de demanda las empresas norteamericanas redujeron en general sus tarifas, mientras que en Europa algunas aerolíneas aumentaron sus pasajes aduciendo costos de seguridad.
La respuesta de todas las empresas a largo plazo fue aumentar su eficiencia, ajustando la oferta y mejorando la ocupación de los aviones, pero las pérdidas fueron superiores a todo lo conocido y no pudieron sortearse sin los salvatajes de los gobiernos.
Con la crisis del Covid 19 se repitió el proceso. El gobierno estadounidense brindo apoyo a las líneas aéreas a través de la Ley CARES (Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act) en tres ocasiones, por un total de 54.000 millones de dólares, un 70% en subsidios directos y el resto en préstamos a bajo interés, cancelables en diez años y en Europa se permitieron por un tiempo ayudas estatales, que fueron subvenciones directas, aportes de capital, garantías, préstamos públicos y otros. Dentro de esta norma el gobierno alemán invirtió 6.000 millones de euros en Lufthansa, pasando a tener el 20% de la compañía, y le dio garantías por 3.000 y Air France KLM recibió 10.400 millones (4.000 de garantías y un préstamo de 3.000 de Francia, que pasó a controlar el 30% de Air France y 2.400 millones de garantías y un préstamo de 1.000 de los Países Bajos).
Los sistemas especiales
Una de las consecuencias directas de la desregulación en Estados Unidos y Europa fue la desaparición de los subsidios descontrolados que eran usuales desde el principio de la actividad. Esto permitió que los servicios crecieran en muchos aspectos, pero subsistieron algunos casos de localidades pequeñas o aisladas que no fueron capaces de sostener los vuelos y, tanto Estados Unidos como Europa crearon regímenes para permitir los aportes estatales a los mismos.
En Estados Unidos, se incluyó en la Ley Federal de Aviación un capítulo que define el Servicio Aéreo Esencial (EAS) que es un programa federal financiado por el Departamento de Transporte para garantizar servicios a pequeñas localidades que perdieron sus vuelos con la desregulación. A fines de 2024 el sistema cubria 65 comunidades en Alaska y 112 del resto de los estados y Puerto Rico. Los operadores varían de grandes empresas hasta taxis aéreos.
Los contratos se hacen con plazos que oscilan entre dos y cuatro años lo que hace que las licitaciones sean competitivas y facilita el cambio de operadores cuando es menester. Los contratos con las aerolíneas de todo el país vencen de forma escalonada a lo largo del año. Al acercarse la finalización de un contrato vigente, el Departamento de Transporte emite una Solicitud de Propuestas abierta a la que las aerolíneas envían alternativas de servicios y subsidios (frecuencia, tamaño de aeronave y centros de conexión). En la selección final participan el Departamento de Transporte y las localidades involucradas, considerando la confiabilidad demostrada por el solicitante, los acuerdos que tenga con otros transportistas, las preferencias de los usuarios reales y potenciales, la experiencia del solicitante en geografías complejas (Alaska) y la compensación total solicitada. La designación del transportista se hace detallando la ruta, frecuencia y tipo de aeronave, subsidio anual, tarifas de subsidio por vuelo y el período efectivo de ejecución del contrato.
Los pagos se hacen por vuelo completado y se ajustan cuando hay cambios de aeronave o de ruta. Las cancelaciones por meteorología se analizan en cada caso. El incumplimiento de la programación durante un período significativo puede dar lugar a la cancelación del contrato.
Los europeos crearon las obligaciones de servicio público (Public Service Obligation, PSO), que son contratos entre una autoridad nacional o local y una organización o empresa para prestar un servicio determinado, lo que incluye el transporte aéreo. El procedimiento legal prevé que los subsidios sean ofrecidos en una subasta por servicios y períodos de tiempo determinados, lo que admite que haya un monopolio sobre la ruta. Los términos del contrato especifican frecuencias, capacidades, horarios, tarifas, calidad, etcétera.
Los operadores son muy variados, desde grandes empresas (por lo general a través de subsidiarias o subcontratistas) hasta pequeñas aerolíneas locales.
Los países que más usan este sistema son Croacia, Chipre, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Portugal, Noruega, y Suecia. Por lo general no alcanzan a las rutas internacionales.
