La década de 1980 en Brasil, si bien tiene características comunes con el resto de los países latinoamericanos, presenta también algunas diferencias. La crisis fiscal del Estado marcó la dinámica económica y terminó afectando al país hacia el final de la década. Por otro lado, en el plano político la situación fue particular. Hasta 1985 continuó el gobierno militar que se extendió durante 21 años. A partir de ese año y luego del repentino fallecimiento de Tancredo Neves, asumió la presidencia el doctor José Sarney.
La Constitución Nacional de Brasil de 1988 permite visualizar las concepciones que predominaron en la elite política brasilera y la influencia de las Fuerzas Armadas. La primera definición a mencionar se relaciona con el rol que se le asignó al Estado como “agente normativo y regulador de la actividad económica, el Estado ejercerá, en la forma de la ley, las funciones de fiscalización, incentivo y planeamiento, siendo este determinante para el sector público e indicativo para el sector privado”. Asimismo, determina la protección y beneficios a las empresas de capital nacional que se desempeñasen en áreas consideradas estratégicas para la Defensa Nacional y/o el desarrollo del país. En este escenario se desenvolvió EMBRAER, que inició la década con perspectivas pujantes pero que sobre el final se enfrentó a una crisis que puso en riesgo su continuidad.
La situación de la industria aeronáutica, al igual que el conjunto de industrias del sector Defensa vivió hasta 1986 un período de crecimiento que posicionó al país entre los diez mayores exportadores mundiales de armamentos. Para que esto sucediera confluyeron varios factores que incluyen desde políticas e instrumentos de apoyo específicos, un soporte concreto de diversas agencias estatales, hasta la fabricación de productos con ciertas ventajas comparativas que encontraron en los países en vías de desarrollo un mercado con creciente demanda. Sin embargo, en los últimos años de la década, el mundo comenzó a cambiar y muchos de los clientes cesaron en sus compras. A eso se sumó el problema fiscal que fue restringiendo el margen de maniobra del Estado.
La producción nacional: aviones civiles y aviones militares
Durante los años setenta la tecnología aeronáutica fue en constante progreso. El Bandeirante había sido exportado exitosamente a muchos países. Sin embargo, una década más tarde, los clientes de la empresa solicitaban una alternativa con similares características pero con mejores prestaciones. El avión que intentó ocupar ese espacio fue el Xingu, pero no logró los resultados esperados. Esta situación cambió en 1984 con la entrada en producción del Brasilia, cuya primera entrega fue a una empresa regional norteamericana, haciendo su presentación operacional directamente vinculada a la exportación. Sus características técnicas lo hacían más atractivo frente a sus competidores así como más confortable. Además, cumplía con los nuevos requisitos de seguridad en vuelo que las autoridades internacionales de certificación regulaban entonces. Ozires Silva señala que “realmente las previsiones se confirmaron (…) El Brasilia garantizó una marcada presencia en los más variados mercados, en especial en los Estados Unidos y en Europa”.
Por otro lado, en el Salón de Le Bourget de 1989 EMBRAER anunció el lanzamiento de un nuevo programa, el EMB/ERJ-145 con tecnología turbofan. Este avión fue el que permitió a la empresa, luego de su privatización, sobrevivir a la crisis más profunda que atravesó hasta el presente.
En cuanto a los aviones militares, el proyecto Tucano, primer avión de entrenamiento de concepción y diseño nacional, surgió de una necesidad de la FAB. En 1976, la empresa Cessna de los Estados Unidos informó a las autoridades que dos años después dejaría de abastecer con piezas a sus modelos T-37 que eran utilizados en la fuerza. A pesar de la desconfianza inicial de algunos oficiales protagonistas de estos acontecimientos, en mayo de 1977 fue presentada la propuesta al Estado Mayor de Aeronáutica. Luego del análisis de los interesados, entre ellos los propios instructores de la academia de formación de pilotos, se efectuaron los cambios recomendados y se comenzó con la producción, cuya primera encomienda fue de 118 aviones. La experiencia adquirida con el Xavante sirvió de aprendizaje.
En relación al caza AMX, este nació de la decisión de las autoridades del Ministerio de Aeronáutica de ingresar a un programa italiano. Las empresas involucradas fueron EMBRAER, Aeritalia y Aermacchi, quienes mantenían una estrecha relación desde la década anterior. Al convenio inicial entre las dos firmas italianas en 1978 se sumó Brasil en 1981. La proporción en la producción de componentes fue de 70% Italia y 30% Brasil. Según afirma Mauricio Botelho este proyecto fue “una revolución, tanto en el aspecto de ingeniería cuanto en el industrial. Fue una aeronave que trajo una arquitectura de software que no practicábamos, sea en la aviónica integrada, sea en los comandos eléctricos de vuelo (…) cada industria sólo fabricaba determinadas partes (…) Sin embargo, su realización permitió que nosotros los brasileros tuviésemos el control total de las tecnologías practicadas en la aeronave”.
Las exportaciones
Desde su primera participación en el Salón Internacional de Le Bourget en 1977 y en la Feria de Farnborough en Inglaterra al año siguiente, EMBRAER concurrió asiduamente a todos los eventos de magnitud mundial con la finalidad de promocionar sus productos. Esto le permitió, por ejemplo, superar a la empresa norteamericana Fairchild en ese mercado en el año 1981. Además de esa asistencia, desde 1980 la empresa decidió hacer importantes inversiones en grandes presentaciones como la realizada con el Brasilia en la reunión anual de la Commuter Airlines Association of America, lo que fue acompañado de encuentros propios organizados con clientes, operadores y representantes de compañías aéreas.
A estas estrategias de venta de aeronaves civiles, se agregan las exportaciones de aviones militares como la concretada con Honduras en 1983, Irak y Egipto. Respecto a este último país, el acuerdo celebrado consistió en el montaje del Tucano en las instalaciones de la Arab Organization for Industrialization, ubicada en la ciudad de El Cairo. Este hecho cobra relevancia ya que EMBRAER pasó de ser licenciadora a licenciataria de sus productos[1].
Los acuerdos con Argentina y el CBA-123
El retorno de los gobiernos democráticos a Sudamérica representó el inicio de una nueva etapa en las relaciones entre los países de la región. Los acuerdos celebrados entre Argentina y Brasil, fueron la base que dio origen años después al Mercosur. A fines de 1985 se firmaba el Acta de Foz de Iguazú, al año siguiente el Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE) entre los presidentes Raúl Alfonsín por Argentina y José Sarney por Brasil. Este documento tenía como objetivo proporcionar un espacio económico común, con la apertura selectiva de los respectivos mercados y el estímulo a sectores específicos de la economía de ambos países. En 1988 se suscribió un nuevo Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo para la liberación comercial en un espacio común, en el plazo de diez años, que fue ratificado por los congresos de ambos al año siguiente.
En el marco de las negociaciones para la compra del avión de entrenamiento Tucano por la Fuerza Aérea Argentina y, naturalmente de estos entendimientos, el 17 de enero de 1986 se refrendó un acuerdo de cooperación técnico industrial entre el Ministerio de Defensa argentino y EMBRAER, que tenía una vigencia de quince años reajustables cada tres de común arreglo en función de su evolución.
Este acuerdo establecía que ambas empresas podían proyectar, desarrollar, ensayar y fabricar aeronaves nuevas, equipos, sistemas y partes para uso civil y militar. Además, se otorgaba un tratamiento particular al financiamiento, para lo cual las partes se comprometían “a gestionar que los organismos nacionales competentes concedan créditos a largo plazo para las ventas que se contraten”.
A finales de abril de ese año, las autoridades de Brasil aceptaron la propuesta de EMBRAER para el desarrollo de un proyecto bilateral con Argentina. La misma fue enviada para consideración de la conducción de Fábrica Argentina de Materiales Aeronáuticos (FAMA), quien junto al Ministerio de Economía la aprobaron. Así, la parte Argentina se haría cargo del 33% y la parte brasileña el 67% restante.
En julio, como parte del PICE se incluyó un instrumento legal llamado “Protocolo 12” de cooperación aeronáutica que estableció como propósitos: a) Integración con Argentina en el sector aeronáutico para el desarrollo y fabricación de aviones en forma conjunta; b) Desarrollo, producción y comercialización de aeronaves, cubriendo los acuerdos existentes; e integrar sectores que posean “tecnología de punta”. Así surgió el CBA-123 (Cooperación Brasileño Argentina).
En mayo de 1987 se suscribió un Acuerdo de Cooperación Industrial para el desarrollo y coproducción de un avión de transporte liviano (Apéndice 2 al acuerdo de enero de 1986 entre FAMA y EMBRAER). A partir de agosto de 1987 y mayo de 1989 se agrega un contrato para la ejecución de la fase conceptual del avión entre ambas empresas. Los Ministros de Relaciones Exteriores de Brasil y Argentina confeccionaron y aprobaron el Anexo 1 al Protocolo 12, y las sociedades ratificaron el Protocolo para la ejecución de las fases de desarrollo y preparación de la serie de aviones a construir.
Mientras las previsiones eran para un mercado de 450 unidades, el cronograma definió la fecha de vuelo del primer prototipo para agosto de 1989, con la perspectiva de que fueran entregados los primeros aparatos de serie en 1991. La planificación comprendió dos prototipos construidos por la parte brasilera y uno por Argentina. Asimismo, se habían distribuido los mercados en los cuales actuarían los equipos comerciales de cada empresa por separado y otros donde lo harían combinadamente. EMBRAER era responsable exclusivo de Brasil, Estados Unidos, Reino Unido y Francia. FAMA lo era de Argentina, América Latina y gran parte de África.
Hacia 1988 la situación económica de Argentina se fue complicando cada vez más afectando al proyecto. Eduardo D’odorico describe que desde ese punto de vista “hasta el momento, el promotor más entusiasta ha sido, del lado argentino, la Fuerza Aérea. (…) ha estado realizando a expensas de su propio presupuesto anual las contribuciones financieras que le correspondían a la FMA”. A lo que agrega que si bien el emprendimiento había sido aprobado tanto por el Ministerio de Defensa como por el Poder Ejecutivo de este país, “no ha logrado la deseada y correlativa comprensión de las autoridades económicas que debían aprobar las transferencias de divisas en las oportunidades debidas”.
La coyuntura económica fue afectando en forma creciente los compromisos asumidos por Argentina en el marco de este desarrollo. La construcción del primer prototipo que encaró Brasil fue comenzada en marzo de 1989. FAMA logró finalmente entregar en febrero de 1990 los componentes que le correspondían a pesar de que casi se cancela el contrato. Esto fue posible gracias a un convenio firmado con el Banco Nación y un grupo de bancos de la provincia de Córdoba que otorgaron un crédito que permitió alcanzar el objetivo, lo cual representó una solución temporal. Los socios de FAMA no dieron respuesta a las necesidades financieras. De esa manera el prototipo fue terminado en junio de 1990 y fue presentado en la Farnborough Air Show de Londres en septiembre de ese año. El segundo prototipo realizó su vuelo inaugural en marzo de 1991 en Brasil. En cuanto al tercero que debía construir Argentina, alcanzó cierto avance, aunque no fue terminado.
Para octubre de 1990 aún se publicaron gacetillas que referían a las posibilidades de rentabilidad de comercializar el avión, al informar de la existencia de opciones de compra por ciento cincuenta y cuatro unidades, de las cuales veinte serían para la Fuerza Aérea Argentina y seis para empresas comerciales de este país, lo que no llegó a concretarse, cancelándose finalmente el proyecto. Entre los aspectos negativos que perjudicaron a este avión puede mencionarse el costo final del aparato que ascendió a 5 millones de dólares, demasiado alto para que fuese asumido por el mercado.
Si bien Ozires Silva rescata las características técnicas del avión, destacando las modernas tecnologías que se utilizaron, sostiene que desde el principio hubo problemas culturales. A eso se agregaron los problemas financieros argentinos, perjudicando el desempeño del proyecto. “Hubo atrasos y fueron colocadas en riesgo todas las premisas fundamentales que garantizarían el éxito del nuevo producto. En ese contexto de obligaciones no cumplidas, los costos comenzaron a aumentar demasiado”.
La crisis y el proceso de privatización
La última etapa antes de su privatización fue difícil y puede permitir diferentes interpretaciones. En los primeros años de los noventa la empresa atravesó la crisis más importante hasta entonces. Sin embargo, las dificultades fueron superadas. Para comprender cómo fue este proceso y la complejidad del momento histórico en Brasil, se debe hacer una referencia ineludible al escenario internacional que en ese entonces atravesó profundos cambios y al modo en el que estos impactaron en el país.
Mientras existían mudanzas en el discurso con la llegada a la presidencia de Fernando Collor de Mello, quien suscribió al “neoliberalismo”, por otro lado, el pensamiento desarrollista brasilero arraigado en algunas agencias estatales jugó un papel importante en el nivel de adhesión que los actores políticos tuvieron con relación al nuevo “paradigma”. En función de eso se configuraron las características concretas que tuvieron los procesos de privatización.
En estas condiciones, la presentación de las privatizaciones como parte de una reforma global del Estado recién se produjo con las elecciones presidenciales de 1989, convirtiéndose luego en uno de los ejes primordiales de la agenda gubernamental de Fernando Collor de Mello. Sin embargo, la política de venta de compañías estatales había comenzado por impulso del BNDES y estaba inspirada por las restricciones fiscales que impuso la crisis del Estado antes que por razones ideológicas. Según Osvaldo Iazzeta, el programa iniciado por ese banco en los ochenta recibe en los noventa otra connotación y alcance, esto no únicamente porque Collor de Mello lo envuelve con un discurso neoliberal, sino porque avanza con la venta de las principales empresas estatales fundadas durante las décadas anteriores.
Ahora bien, pese a que quien le otorgó al tema la máxima relevancia de la agenda política fue el Presidente, quien llevó adelante el proceso fue el BNDES por lo que “el corazón del Estado Brasileño no resultó verdaderamente afectado (…)”. En la misma línea se expresa Licinio Velazco quien estudió las privatizaciones de las empresas públicas. Este autor sostiene que las razones que motivaron este proceso fueron pragmáticas, que respondieron a una necesidad fiscal y no fueron de orden ideológico.
En tal sentido, el rol del BNDES operó como limitante en la implementación de esta política. Al respecto Iazzeta menciona que “el marco teórico de las privatizaciones del gobierno de Collor contemplaba salvaguardas frente al capital extranjero que le otorgaban un matiz nacionalista (…) La inquietud de los legisladores brasileños por una eventual desnacionalización quedó plasmada en el límite que la ley 8.031/90 fijó a los compradores extranjeros, quienes no podían reunir más del 40% del capital vacante”.
En relación al sector industrial de defensa, desde la segunda mitad de la década de 1980, Brasil venía enfrentando problemas económicos. La crisis fiscal que se originó en 1982 recién empezó a mostrar sus efectos a partir de 1987/1988. A este panorama negativo en el plano interno se sumaron problemas y tendencias externas que lo profundizaron. Primero, una de las mayores crisis internacionales de la historia en el sector aeronáutico civil y comercial, con la consecuente disminución de ventas. Segundo, la finalización de los conflictos en el Medio Oriente, uno de los principales mercados de exportación de los aviones militares. Tercero, los cambios del sistema internacional inherentes al final de la Guerra Fría.
En cuanto a la situación internacional, a principio de los noventa los grandes productores de armas, en especial Estados Unidos, ejercieron presión para evitar que la industria brasilera de Defensa pudiera continuar con sus objetivos de convertirse en referente del mercado de armamentos. En consecuencia, quienes impulsaban al sector, tanto los propios militares como empresarios industriales vinculados, implementaron una “estrategia de conversión”. Esta puede sintetizarse “por los programas de las tres Fuerzas enfocando su capacitación en áreas de tecnología sensible (“o dual”), que eran compatibles con el ambiente de conversión de la pos-Guerra Fría. Cuando esos programas de I&D comenzaron a tomar cuerpo, otra mudanza en la escena mundial pasó a obstaculizar, una vez más, los espacios de aquellos agentes”. Los postulados a favor de la no proliferación y la restricción de los países centrales prácticamente paralizaron al sector en los años que siguieron.
En el plano interno, Renato Dagnino plantea que las empresas que componían el complejo de lo que llama Industrias Brasileras de Defensa (Indústria Brasileira de Defesa – IDB, por sus siglas en portugués) mantuvieron un nivel relativamente estable de ventas en esos años, “e, inclusive, aumentó en los primeros años de la década de 1990 – tal vez como resultado de un esfuerzo del gobierno para minimizar los efectos de la crisis –, cuando la IDB todavía poseía una capacidad instalada razonablemente grande”. El punto principal mencionado por el trabajo de Dagnino es justamente el apoyo recibido por las empresas a pesar del contexto desfavorable que atravesaron, más allá de que los efectos de contracción de la IDB han comenzado a ser superados recién en la primera década del siglo XXI.
En este marco, las dificultades de EMBRAER fueron el resultado tanto de la situación mundial como nacional. La gravísima crisis en el sector industrial aeronáutico afectó a la totalidad de las empresas. Los mercados de sus productos militares se cerraron, elevándose el costo de las existencias de aeronaves no vendidas.
Otro de los factores que condicionó este período fue la falta de financiamiento por parte del Estado. EMBRAER vendía con créditos del BNDES y del Banco do Brasil, a un interés que estaba dos puntos y medio debajo de las tasas internacionales y con dos años de gracia. Los créditos en el mercado internacional se pagaban al 11% y la empresa comercializaba los aviones al 8,5%, como parte de las políticas e instrumentos de fomento. Con la crisis económica, el Ministerio de Hacienda suspendió los créditos blandos para la compra de aviones.
No obstante este sombrío panorama, en paralelo se desarrolló el proyecto EMB/ERJ-145 que había sido anunciado en 1989. Si bien su progreso fue lento, al terminar el proceso de privatización estaba listo para el primer vuelo. La estrategia que se siguió para su producción fue novedosa ya que se buscaron socios de riesgo entre fabricantes extranjeros, lo que la literatura especializada denomina “Joint Ventures”. Este camino permitió enfrentar los problemas financieros en un contexto en el cual el Estado no tenía capacidad de dar respuesta. Además del aprendizaje en esta nueva forma de asociación/producción, se trataba de un aparato que utilizaba las nuevas tecnologías que se estaban empleando en el mundo. Asimismo, este proyecto fue esencial para la recuperación luego de la privatización, debido a la confianza que depositó en él la nueva conducción. Tal como había sucedido con el Bandeirante, fue un avión el que determinó el futuro de la empresa.
Mientras que algunos autores explican que los gobiernos brasileros de Fernando Collor de Mello y en menor medida de Itamar Franco, llevaron adelante una política de apertura comercial y liberalización del mercado nacional, e incluso afirman que en el caso de EMBRAER se suspendieron los instrumentos de promoción así como también las compras y apoyo del gobierno; por otro lado, hay elementos que permiten inferir que el Estado brasilero no abandonó a su industria aeronáutica.
La privatización se concretó el 7 de diciembre de 1994 tras seis intentos fallidos a causa de la oposición que presentó tanto el sector militar como los trabajadores. Fue necesario convocar nuevamente a Ozires Silva en 1991, quien se había alejado en 1986 para ocupar la Presidencia de Petrobras. A pesar de las voces en contra, en 1992 el gobierno incluyó a la Empresa Brasileña de Aeronáutica en el Plan Nacional de Desestatización (PND). Fue comprada por el Grupo Bozano Simonsen, uno de los más importantes de Brasil. El consorcio era conformado por inversores norteamericanos de la sociedad de inversiones Wasserstein Perella, las propias empresas del grupo brasilero y los fondos de pensión del Banco do Brasil (Previ, Telebrás y Sistel), adquiriendo el 40% de las acciones con derecho a voto mientras que un 10% correspondió a los trabajadores y funcionarios. Sin embargo, los estadounidenses no pagaron sus compromisos y su parte la compró Bozano Simonsen.
En cuanto al Estado, implementó un programa de saneamiento financiero con aporte de capital nuevo, se hizo cargo de una deuda de u$s 700 millones de dólares y conservó el 6.8% de las acciones, incluida una cláusula de Golden Share o acción de oro con poder de veto. Además, sus atribuciones consistieron en la posibilidad de modificar el control y los objetivos de la empresa, así como concebir y alterar los proyectos de Defensa. La participación extranjera fue restringida al 40% del total, exigiendo que los nuevos propietarios capitalizasen a EMBRAER en el corto plazo.
Comentario final
Este artículo y el anterior (ver La creación de EMBRAER: Un proyecto de estado de carácter estratégico) han realizado un recorrido sintético sobre algunos de los hechos más destacados de la historia de la empresa emblema de la industria aeronáutica de Brasil, EMBRAER. Aunque es posible que ciertos acontecimientos no hayan sido abordados, el desarrollo presentado permite destacar los aspectos más relevantes y extraer algunas conclusiones interesantes para su reflexión.
La empresa aglutinó a más de doscientas PYMES abastecedoras de componentes, piezas y aeropartes. El apoyo estatal se sostiene al observar el involucramiento de varios ministerios, entre los que se destacan el de Hacienda y de Relaciones Exteriores, más el Banco de Desarrollo Económico y Social. La contribución de estas entidades resultó fundamental desde los comienzos y se produjo por medio de instrumentos y mecanismos de fomento específicos, créditos a la producción y a la demanda y del establecimiento de relaciones comerciales en países extranjeros a través de las embajadas que a la vez promocionaron los productos. Además, las compras del Estado garantizaron las series de lanzamiento.
El sector se organizó integrando tres partes: centros de enseñanza, investigación tecnológica e industria. La primera representada por el Instituto Tecnológico de Aeronáutica, la segunda por el Instituto de Investigación y Desarrollo, ambos parte del CTA y la tercera por EMBRAER y las empresas aeropartistas.
Sin embargo, su evolución no puede comprenderse en su totalidad si no se consideran otros dos aspectos esenciales e interrelacionados: la estrategia industrial y la estrategia empresarial. La primera se expresa en la concentración en el diseño y calidad del producto. La empresa fue concebida como ensambladora final de aviones, generándose una red de empresas del sector privado para la confección de piezas, componentes y subsistemas. De esta manera se cumplió el objetivo de evitar la integración vertical en la producción. Al fortalecerse en la fabricación de aparatos de mediano porte, pudo expandirse a la construcción de aeronaves militares en un proceso gradual que fue aumentando el nivel de complejidad de sus aviones. La segunda, se comprueba en su especialización en un segmento específico, logrando en pocos años ocupar una porción importante de ese mercado, a partir de una activa política de exportaciones. A pocos años de su fundación ya había exportado a todos los continentes.
En ese camino fue incrementando y actualizando sus conocimientos en las técnicas de producción en serie y adquiriendo competitividad como resultado de la performance y bajos costos operativos de sus productos. Por otro lado, por ser una industria de alta tecnología el conocimiento de la marca por los potenciales compradores es un factor imprescindible. La empresa no solo participó en eventos internacionales, sino que también realizó los propios, dedicando esfuerzos continuos en la promoción de su nombre. En este sentido, se crearon áreas específicas para la etapa de posventa. Por último, la visión empresaria facilitó la adaptación de la empresa a los cambios tecnológicos en el mundo, como en el caso del avión EMB/ERJ 145, que siguió las tendencias internacionales de tecnología turbofan.
Ahora bien, estudiar una experiencia como la de EMBRAER no debe interpretarse en clave de idealizarla. Es decir, si bien esta empresa utilizó instrumentos fiscales que beneficiaban la exportación, esto no implica que no hayan existido incongruencias en ciertas normativas que la desfavorecieron en el mercado nacional. Por cierto, esta situación no ha cambiado en la actualidad. Otra dificultad, más fundamental a criterio de este autor, ha sido que la base industrial para fabricar ciertos subsistemas tecnológicos no estaba desarrollada localmente. En consecuencia, una parte significativa de los componentes y equipos necesarios provenían del exterior. Ello refleja las debilidades y limitaciones derivadas de la estrategia de industrialización por sustitución de importaciones que siguió el país desde 1930.
En definitiva, el punto central es otro. Los orígenes de la EMBRAER están asociados a un proyecto que tenía como objetivo fundamental la búsqueda de ciertos márgenes autonomía tecnológica en diversos sectores, entre ellos el aeronáutico. Lo esencial a subrayar como conclusión es que en su trayectoria se evidencian los resultados concretos que surgen cuando es el Estado (a través de sus instituciones) y los actores sociales relevantes, quienes hacen propio el objetivo y toman en sus manos el impulso a sus industrias estratégicas. En otras palabras, la historia de EMBRAER es un ejemplo empírico de un proyecto sectorial que se transformó en un Proyecto de Estado de carácter estratégico.
Notas:
[1] Otro contrato importante fue firmado con el Ministerio de Defensa de Gran Bretaña por la fabricación por Short de 130 aviones Tucano T.1 para la Royal Air Force.
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