Después de una larga discusión, que empezó en 1995 y promete seguir, la Argentina prorrogó hasta 2049 la concesión para la explotación de 35 aeropuertos, otorgada en 1998 al consorcio denominado entonces Aeropuertos Argentina 2000, que originalmente tenía vigencia hasta 2028.
El primer proyecto de privatización de los aeropuertos, fue presentado el 24 de noviembre de 1995. Preveía privatizar 59 terminales aéreas en dos grandes grupos liderados por Ezeiza y el Aeroparque, dándolas en concesión por veinticinco años a dos operadores privados que deberían modernizarlas sin aportes del Tesoro.
El gobierno presentó la cuestión como un gran negocio para el fisco, que ahorraría 1.100 millones en 25 años, y además se crearían 3.600 puestos de trabajo en cinco.
Pero en agosto de 1996 se contrató a la Unión de Bancos Suizos para armar un nuevo proyecto de privatización, que ahora sería en un solo bloque.
El Congreso nunca aprobó la ley marco enviada para el proceso, por lo que el Ejecutivo decidió privatizar por decreto, en abril de 1997. Aunque se hablaba de 59 estaciones, no se sabía cuántas eran, porque varias eran provinciales, municipales y bases militares y requerían acuerdos.
El 29 de abril llegó a la justicia el primer pedido de nulidad del decreto, y seguirían otros. También hubo reacciones de gobernadores provinciales, que consideraban a los aeropuertos recursos que propios y de las empresas aéreas, que reclamaron un representante en el ente de control y se opusieron al aumento de tasas.
Ante esto, el 27 de agosto, se firmó un decreto de necesidad y urgencia, que también fue cuestionado y el tema terminó en la Corte Suprema, que, 17 de noviembre, aprobó la privatización por decreto.
El desorden era total y los cuestionamientos judiciales seguían, pero el gobierno llamó a licitación y, el 24 de noviembre de 1997, después de dos prórrogas, se abrieron las ofertas técnicas de cuatro consorcios. Ante un pedido concreto, se creó a las apuradas el ORSNA.
Las propuestas económicas se conocieron el 8 de enero de 1998 comprobándose que tres de los cuatro oferentes habían cotizado un canon de entre 116,9 y 118,2 millones, lo que significó un triple empate. El gobierno invitó a realizar una nueva cotización, y resolvió ignorar la “consistencia” de las ofertas y adjudicar simplemente al que ofreciera pagar un canon mayor.
Y el 23 de enero resultó ganador, con una oferta de 171 millones, el grupo Aeropuertos Argentina 2000 (AA2000), formado por Assaeroporti (operadores del aeropuerto de Milán, 33%), Corporación América Sudamericana (CAS, Multimedios América, grupo Eurnekian, 33%), Ogden (Estados Unidos, 33%) y Riva Construcciones (1%).
El 9 de febrero de 1998 firmó el contrato por el que AA2000 accedió a la operación de 33 aeropuertos durante 30 años a cambio de pagar un canon de 171,12 millones de dólares anuales y hacer una inversión a lo largo de su gestión de 2.228 millones de dólares.
Inmediatamente se autorizó a la empresa a prendar sus acciones para costear sus inversiones, algo que estaba prohibido indirectamente por el pliego y fue denunciado ante la justicia penal por la diputada Alicia Castro.
Una de las obligaciones del pliego era trasladar el Aeroparque a otra implantación dentro de los primeros siete años de vigencia del contrato, pero el 26 de marzo de 1998 AA2000 propuso mejorar y ampliar la estación aérea para que se mantuviera en servicio. El trasfondo económico de la idea era muy sencillo: hacer esto requería una menor inversión que hacer una infraestructura nueva en otro lugar.
Y el 26 de mayo de 1998, después de superar otras oposiciones judiciales, AA2000 se hizo cargo del aeropuerto de Ezeiza. Como era de esperar, el desalojo de los antiguos concesionarios comerciales no había sido concluido, y esto sería utilizado más adelante por AA2000 para hacer reclamos económicos.
Los aeropuertos privados
Una de las primeras prioridades de AA2000 fue conseguir personal. La mayor parte de los empleados que recibió provenían directa o indirectamente, del tronco de la Fuerza Aérea, con todo su conocimiento sobre un mundo con el que la empresa tendría que convivir, y todos sus vicios. Las primeras conscripciones apuntaron al personal intermedio, muchas veces con un compromiso de formarlos en el extranjero, y allí los postulantes descubrieron algo que los inquietó: La empresa privada ofrecía salarios muy superiores a los tradicionales del sector.
También hubo una búsqueda muy amplia de proveedores, subconcesionarios y contratistas, donde las exigencias de calidad fueron muy superiores a las tradicionales del sector.
AA2000 presentó su plan para Ezeiza a mediados de agosto de 1998. En ese momento todavía se pensaba que el aeropuerto absorbería todo el tráfico de Buenos Aires, con un horizonte de 41.000.000 de pasajeros anuales y 900.000 toneladas de carga en 2028 (en 2025 hubo 29,65 millones de pasajeros). Las obras comenzarían en la segunda mitad de 1999.
El acto siguiente fueron los reclamos eternos de AA2000 en materia de incumplimientos del Estado, lo que usó como justificación para no pagar los cánones convenidos. El ORSNA condonó muchas de estas obligaciones, pero no todas, y la deuda del concesionario se hizo grande.
Después vinieron las peleas entre los socios del consorcio. El grupo Eurnekian tenía aproximadamente un tercio del total del consorcio, pero luego negoció con sus socios para controlar la mayoría. El pliego no lo permitía, por lo que el ORSNA prefirió mirar para otro lado.
En este estado de cosas la justicia decidió intervenir AA2000, nombrando coadministradores en el directorio y una comisión fiscalizadora, estableciendo que la situación societaria debía retrotraerse a la que existía al momento de celebrarse el contrato de concesión. No obstante las relaciones con el gobierno eran buenas y Eurnekián se reunió con el presidente De la Rua el 12 de julio de 2000. El gobierno radical hizo algunos intentos por normalizar el pago del canon, pero no se tomaron las decisiones de fondo necesarias, y la política general fue huir hacia adelante.
Los reclamos mutuos entre el ORSNA y el concesionario fueron infinitos y reconocían un denominador común, el contrato de concesión realizado en 1998 era pésimo y, desde el primer día, fue evidente que debería ser renegociado. En marzo de 2001 se formó una comisión para compatibilizar los intereses de AA2000 y el Estado.
Un conflicto adicional era el futuro de Aeroparque. En marzo de 2001 se hizo una audiencia pública para debatir el tema en la que hubo cerca de cien oradores, no aclaró nada y terminó con un cruce de denuncias penales. La puja siguió y el ministro de Infraestructura Carlos Bastos declaró el 4 de abril de 2001 que estaba en el peor de los mundos, porque las tasas cobradas por el operador eran altas, el canon también era alto y no se pagaba, y las obras no se desarrollaban como preveía el contrato, tras lo cual sugirió cambiar el esquema de inversiones fijas por otro que contemplara la marcha de la economía y el tráfico.
La aventura hegemónica de Eurnekian
El grupo Eurnekian, con los aeropuertos, parte de los depósitos fiscales y participaciones en diversas empresas del sector tomó, a fines de junio de 2001, el control de LAPA, haciéndose evidente que había un proyecto de convertirse en el gran monopolio de la aviación argentina. Del otro lado estaba Aerolíneas, reducida a su mínima expresión y recién integrada al grupo Marsans.
Se planteó una brutal guerra de precios, al tiempo que AA2000 batallaba en Tribunales por tasas impagas, pero el conflicto se resolvió por una disposición de la Secretaría de Defensa de la Competencia, que consideró inconveniente que un mismo dueño controlara los aeropuertos y la segunda aerolínea del país, intimando a Eurnekian a desprenderse de la aerolínea, lo que se materializó el 3 de septiembre de 2002
En el plano aeroportuario, la Corporación América comenzó a controlar otros aeropuertos en el resto del mundo. El primero fue Carrasco, en Montevideo, y siguieron estaciones en Armenia, Ecuador, Brasil, Italia y otros.
Las obras y los servicios
La nueva terminal A de Ezeiza, destinada a salidas, fue el primer logro de AA2000 visible para el público y se inauguró en junio de 2000, con la presencia de De la Rúa.
Durante todo ese año se discutió qué hacer con el Aeroparque. AA2000 presionaba para no trasladarlo y hacía diversas obras visibles para los pasajeros que fueron reforzando la idea de no moverlo. Las autoridades no se animaban a decir nada pero, en noviembre, Aníbal Ibarra, el nuevo jefe de gobierno de la ciudad anunció que el Aeroparque se quedaría en la ciudad. Así AA2000 logró evitar una erogación muchísimo mayor, como hubiera sido el traslado que mandaba el pliego.
AA2000, en licitaciones posteriores llegó a administrar mediante sociedades controladas otros aeropuertos como Neuquén (2001, por 20 años), Bahía Blanca (2008, por 30 años), Termas de Río Hondo (2012, 30 años).
Después de la crisis de 2001 Eurnekian se reunió con Duhalde en enero de 2002, pero no resolvieron nada. El 2 de abril AA2000 no pudo pagar un vencimiento a la Unión de Bancos Suizos, con lo que cayó en default técnico. Un día después se vio obligado a firmar un contrato de fideicomiso por el que cedió al ABM Amro Bank N.V. sus derechos de recaudación por estacionamiento de vehículos en Ezeiza y Aeroparque y las diversas tasas vigentes. Con esto la empresa perdió seriamente su independencia y capacidad de inversión. Además, las tasas antes incluidas en los pasajes se cobrarían en una ventanilla especial de Ezeiza, que estaría a cargo del Banco Sudameris, que trasladaría lo recaudado al fideicomiso. Un nueva incomodidad para el pasajero.
AA2000 reclamó al Gobierno la dolarización de las tasas y, después de un largo tire y afloje, la empresa de Eurnekian consiguió una indexación de sus tarifas, algo que casi ninguna prestadora de servicios públicos conseguiría por años.
El tire y afloje entre el ORSNA y la empresa continuaba sin novedades. Después de varias idas y vueltas, en agosto se formó una nueva comisión para renegociar el contrato de Concesión y buscar la solución de los reclamos y litigios.
En noviembre de 2002 se inauguró la terminal Sur de Aeroparque, destinada a los vuelos de aviación general, y se realizaron mejoras en las pistas de Ezeiza y la terminal de Comodoro Rivadavia.
Sobre el fin del año la Auditoría General de la Nación emitió un informe en el que denunció severos incumplimientos por parte de AA2000, incluyendo una deuda por cánones impagos de 467 millones de pesos, y recomendó al Poder Ejecutivo que, de persistir las anormalidades, rescindiera el contrato.
Duhalde, cuatro días antes de dejar la presidencia, firmó el Decreto 1.227/2003 que modificaba las condiciones del contrato de AA2000 con el Estado, pero la norma siguió un camino difuso durante el gobierno de Kirchner y fue reemplazada por otro decreto que preveía el estudio de varias renegociaciones
El 10 de marzo de 2004 el jefe de gobierno, Aníbal Ibarra, anunció obras en la zona para mejorar el tránsito vehicular y alargar la pista. AA2000 invertiría 130 millones de pesos para esto, ampliar la terminal y construir una nueva torre de control, estimándose que los trabajos se terminarían en 2007. La mayor parte de las obras edilicias, que fueron financiadas por Aerolíneas Argentinas, se inauguraron en 2015, la nueva torre de control en 2017 y la terminal ampliada en 2021. Se hicieron algunas modificaciones en la pista que también se inauguraron en 2021 (ver Buenos Aires y su aeropuerto (2/4): La Ciudad Autónoma).
Los reclamos de diversas comunidades por mejoras en sus aeropuertos eran permanentes, pero AA2000 no podía financiar obras importantes, y se conformaba con anunciar pequeños trabajos como si fueran verdaderas ampliaciones. En el acto de inauguración de ampliación de la terminal de Córdoba, en mayo de 2006, el presidente Kirchner reclamó que la empresa de Eurnekian pagara sus deudas con el Estado.
Finalmente, el 6 de junio de 2006, se firmó un acuerdo con AA2000, ad referéndum de una audiencia pública y del Congreso. El Estado tendría una participación en la empresa y nombraría un director y un síndico, y el canon dejaría de ser una suma fija anual (171 millones de pesos) para convertirse en el 15% de los ingresos del concesionario y se redefinió el plan de inversiones.
El 27 de octubre se realizó la audiencia pública para tratar la renegociación del contrato, con 81 oradores inscriptos entre los que estuvo el CEO de IATA Giovanni Bissignani. El acuerdo ingresó en el Congreso a fines de 2006 y ambas cámaras lo aprobaron.
Pero a principios de marzo, el fiscal nacional de Investigaciones Administrativos Manuel Garrido denunció que el nuevo contrato de concesión beneficiaba de manera “exorbitante” a AA2000, firma que había incumplido en forma “constante y palmaria” las obligaciones que asumió cuando ganó la licitación, agregando que el concesionario había violado “burdamente” sus principales deberes: adeudaba más de 1.900 millones de pesos por cánones impagos, había incurrido en un “total incumplimiento” del plan de inversiones, añadiendo que “existían sobrados elementos que le hubieran permitido al Estado rescindir el contrato por culpa del concesionario y ejecutar las garantías”. Según Garrido, esta renegociación implicaba una “claudicación injustificada por parte del Estado”, que no castigaba los incumplimientos de la empresa y le garantiza una rentabilidad “a todas luces exorbitante”, del 16,46%. Finalmente pedía que se frenara la sanción del contrato, cuando sólo faltaba la firma de Kirchner para que fuera válido.
AA2000 desestimó la denuncia, el gobierno defendió lo actuado y Garrido elevó los antecedentes, que incluían una denuncia penal por defraudación contra los funcionarios que participaron en la renegociación, ante la justicia federal, recayendo en el juzgado de Daniel Rafecas, donde no prosperó.
Con su plan de obras totalmente demorado e incumplimientos de todo tipo, AA2000 anunció, a fines de agosto de 2007, que había conseguido financiación internacional por 400 millones de dólares, que surgirían de una colocación de obligaciones negociables, a cargo de la banca de inversión Bearn and Stearn. Según declaró se destinarían fundamentalmente a obras comprometidas en Ezeiza y Aeroparque y en noviembre presentó su nuevo plan de obras para Ezeiza.
Una semana antes de dejar el poder, Kirchner aprobó la renegociación del contrato de AA2000 que se estaba discutiendo desde hacía tres años. Se acordó que la deuda con el Estado (estimada entonces en 570 millones de pesos), se pagaría por medio de un fideicomiso y la emisión de obligaciones negociables, papeles que, en una segunda etapa, el gobierno podría cambiar por acciones preferidas representativas de hasta el quince por ciento del capital empresario.
Adicionalmente, se llevó el compromiso de inversión a 2.000 millones de dólares y se dispuso la construcción de una nueva terminal en Ezeiza (algo que estaba entre las obligaciones iniciales y no se había cumplido) con un presupuesto estimado de 250 millones de dólares a ser financiadas con otras obligaciones negociables a emitir por la empresa. El canon, que era fijo en la versión anterior del contrato, ahora pasaba a ser variable, como un porcentaje de las recaudaciones empresarias.
El viejo tema del pago en pesos o dólares de las tasas aeroportuarias, que había transitado por todos los estrados judiciales desde 2002, se cerró, en agosto de 2008, cuando la Corte Suprema falló a favor de AA2000, disponiendo que se pagara en dólares.
En 2008 la concesión de AA2000 cumplió diez años que, objetivamente, estuvieron marcados por incumplimientos a repetición y condonaciones, también a repetición de las autoridades. La campaña publicitaria para festejar el aniversario, con total descaro, estuvo marcada con la frase “cumplimos con todos”.
Todos los organismos del gobierno, desde fines de 2008, iniciaron un proceso de ayuda a Aerolíneas/Austral, consistente en complicar la vida de sus competidores, fundamentalmente LAN-Argentina. A pesar de que muchos hechos se desarrollaron en espacios controlados por AA2000, ésta trató de ser prescindente y trató de pasar desapercibida.
En 2009, además, el grupo Eurnekian adquirió al estado sus acciones de EDCADASSA, pasando a tener el monopolio de los depósitos fiscales, que manejó a través de una empresa controlada llamada Terminal de Cargas Argentina (TCA)
A partir de 2012, con el tema de la financiación más desahogado a partir de la entrada del Estado en la sociedad, AA2000 encaró muchas obras de mejora en los aeropuertos de su red, siendo los más destacados Aeroparque (nueva sección de llegadas), Bariloche, Córdoba (torre de control), Comodoro Rivadavia (remodelación total de la aerostación), Esquel, Ezeiza (terminal “C”, terminal FBO), Formosa, Iguazú (torre de control), Malargüe, Mendoza, Posadas, Puerto Madryn, San Fernando, San Juan, Salta, Santiago del Estero, Paraná y Posadas. En Aeroparque, además, se construyeron 22.000 m2 de oficinas, que fueron financiados por Aerolíneas/Austral, para instalar la sede central de la compañía, que empezó a funcionar en el otoño de 2014.
Cuando empezó a volar Flybondi (febrero de 2018) El Palomar fue incluido dentro del Sistema Nacional de Aeropuertos, y su explotación, en virtud del contrato de concesión, se puso a cargo de AA2000, lo que relativizaba la posibilidad de competencia entre los aeropuertos, tan cara a las low cost.
Cuando los activistas del kirchnerismo, en su lucha contra Flybondi, atacaron la operación de esta estación, AA2000 miró para otro lado, pero en abril de 2020, cuando las operaciones estaban clausuradas por la pandemia, la empresa solicitó formalmente al ORSNA el cierre del aeropuerto y el traslado de su operación a Ezeiza. Flybondi y JetSmart, rechazaron la idea en sede administrativa y en la calle y, a fines de octubre de 2020, cuando se reanudaron las operaciones suspendidas por la pandemia, El Palomar, que era uno de los pocos aeropuertos del país con un tráfico superior al millón de pasajeros anuales, no estuvo en la lista de estaciones habilitadas, y eso fue el fin de su uso como aeropuerto comercial.
La revolución de los aviones
Un plan de crecimiento como el proyectado por el ministro Dietrich requería la actualización de la infraestructura y así fue que en septiembre de 2016 el Ministro anunció un plan de obras en aeropuertos, con una inversión de más de 22.000 millones de pesos, que se financiaría en parte con las tasas pagadas por los pasajeros y en parte con inversión de AA2000 y así fue que sin prisa, pero sin pausa, se fueron haciendo mejoras de todo tipo en los aeropuertos del Sistema Nacional. Los más importantes fueron en Ezeiza.
En noviembre de 2017 el gobierno de Macri desistió de una atribución que tenía para cancelar el contrato y se confirmó que la concesión de AA2000 seguiría vigente hasta 2028, algo que influyó en la capacidad crediticia de la empresa, que pudo tomar fondos en mejores condiciones.
Con la llegada del presidente Fernández no se habló más de la revolución de los aviones, y el tema pasó a ser la pandemia, que llegó a significar la suspensión casi total de la actividad aérea en el país, lo que permitió realizar obras muy importantes en el Aeroparque, fundamentalmente la construcción de una nueva pista sobre la anterior, más larga y más ancha, la ampliación de plataformas y reformas edilicias, lo que significó el cierre de la estación durante alrededor de un año. El presupuesto anunciado originalmente fue de 3.867.983.892,90 pesos más IVA, que se financiaron con aportes del Tesoro y parte del Fideicomiso de Fortalecimiento del Sistema Nacional de Aeropuertos. AA2000 administró los trabajos que, se estima, costaron alrededor de 5.000 millones de pesos. Detrás de esta decisión había un plan para convertir el Aeroparque en una estación exclusiva de Aerolíneas, un delirio que no prosperó, pero eso es otra historia.
El 30 de noviembre de 2020 se firmó la prórroga del contrato de concesión de 2028, fecha original de vencimiento, hasta 2038. AA2000 tomaba la obligación de invertir 2.500 millones de dólares. La decisión se justificó en los trastornos causados por la pandemia. Como era de esperar, esto motivó un aumento violento en la cotización de las acciones de la Corporación América en el NYSE.
TCA, por su parte, inauguró en septiembre de 2022 ampliaciones de su base de Ezeiza y, en abril de 2023, se abrió al público la nueva terminal de partidas de Ezeiza, obra que estaba interrumpida después de un accidente en 2019.
Cuando Javier Milei asumió la presidencia, en 2023, todos los analistas pusieron el ojo en lo que pasaba con AA2000, porque el nuevo presidente había sido empleado de la Corporación América durante muchos años y mantenía una buena relación. Además, algunos de sus principales funcionarios también habían pasado por las empresas de Eurnekian.
Al mismo tiempo, comenzó a notarse un cambio en la actitud del concesionario, que cambió su nombre por Aeropuertos Argentina el 16 de abril de 2024, como parte de un relanzamiento de marca. En primer lugar su publicidad buscó presentar a los aeropuertos como parte importante del viaje (en muchos casos era más de la mitad del tiempo), y para eso las terminales tenían cada vez más servicios, que excedían lo gastronómico o el estacionamiento, con tendencia a crecer, en espacios por los que circulaban decenas de miles de personas por día.
Ezeiza en sus primeros años había buscado convertirse en un polo de atracción, no sólo para los viajeros sino para todo el mundo (ver La antigua Ezeiza: El aeropuerto espectáculo), pero en la medida en que no se hicieron ampliaciones ese concepto se fue perdiendo y hubo épocas en que se buscó claramente desalentar la presencia de acompañantes y curiosos. Ahora, con un concepto distinto, se estaba buscando convertir a la estación en un paseo para todos.
Entre 2024 se inauguraron obras de cierta importancia en Aeroparque, Bariloche, Córdoba, Ezeiza, Formosa, Iguazú Mendoza, Resistencia, Río Gallegos, Río Grande, Salta, San Juan, San Rafael y Tucumán.
En junio de 2026 trascendió que la Corporación América estaba buscando lograr una nueva prórroga de la concesión hasta 2066, ingresar al RIGI y privatizar el 15% de las acciones en poder del Estado. Finalmente, el 28 de septiembre se publicó la extensión hasta 2049, con la posibilidad de llegar a 2059 si la empresa acredita fondos por 600 millones de dólares para inversiones adicionales y cumple el cronograma de obras previsto. También se estableció un “borrón y cuenta nueva” con los reclamos mutuos entre la empresa y el Estado por los desequilibrios producidos durante la pandemia. No se admitió la aplicación del RIGI. Según el gobierno los primeros once años de prórroga permitirían recomponer el equilibrio de la empresa, afectado por la pandemia. Los siete años restantes, serían para amortizar el nuevo compromiso de inversión.
A modo de conclusión
La privatización de la gestión de los aeropuertos fue un proceso mundial que comenzó a fines de los años ochenta de acuerdo con esta cronología:
En los casos de privatización total, se vendió la propiedad, mientras que en las concesiones la retuvo el Estado, que sólo cedió la explotación. El caso argentino fue notable porque se trató del primer modelo de concesión y porque abarcó una gran cantidad de estaciones. El argumento para justificar esto fue que los aeropuertos rentables subsidiarían a los que no lo eran. Con el crecimiento, esta situación cambió y amerita ser revisada a fondo (los pasajeros procesados pasaron de un total de 15,2 millones en 2001 a 45,9 en 2025).
En su momento no había ninguna experiencia sobre un movimiento de esta magnitud, por lo que la operación tuvo mucho de experimental y las permanentes renegociaciones y cambios de puntos básicos —independientemente de la pandemia— lo demostraron.
La base de la privatización argentina, como en otras privatizaciones de la época menemista, consistió en asegurar al operador un monopolio total del sistema, lo que en este caso significó una profunda contradicción, porque era basar una industria altamente competitiva, como es el transporte aéreo, en una base férreamente invariable.
Haber dejado vencer la concesión y llamar a licitaciones por grupos más pequeños y con más competencia hubiera sido una política sensata, pero la Corporación América, desde el primer día, trabajó para la prórroga y hay hemos llegado a una situación en la que la autoridad que entiende en el tema es políticamente muy débil y el concesionario, a pesar de sus incumplimientos, ha logrado instalar en la opinión pública la sensación de que es la única alternativa posible en el tema.
Hay que reconocer que los aeropuertos argentinos han mejorado mucho en estos años, con una dinámica privada muy distinta del estancamiento que presentaba la administración estatal, pero esto se ha logrado sin una normativa clara y en un ambiente en el que, al final de la ecuación, el concesionario hace lo que quiere y el Estado no puede ponerle los puntos sobre las íes.
La Corporación América ha crecido de modo notable a partir de su ingreso en el mundo aeroportuario. Hoy opera y administra 52 aeropuertos en Argentina, Armenia, Brasil, Ecuador, Italia y Uruguay. Aeropuertos Argentina hoy tiene más de 2700 empleados.
